A DIEZ AÑOS DE LA SANCION DE LA CONSTITUCION, EN MATERIA DE FALTAS, LA CIUDAD CONTINUA EN DEUDA.

 

 

La reforma de la Constitución Nacional de 1994 trajo aparejada una modificación sustancial en el status constitucional de la Ciudad de Buenos Aires, sin llegar a constituir una provincia, la semejanza de la Ciudad Autónoma con aquellas es manifiesta al tiempo de cotejar las instituciones que en unas y otra confluyen.

Hasta la reforma de la Constitución Nacional la estructura federal se asentaba en dos pilares, que eran el estado federal y las provincias – más un tercero dentro de las ultimas  que eran sus municipios- luego hubo que incorporar a otra entidad sui generis, que es nuestra Ciudad Autónoma.

Este nuevo esquema constitucional fue plasmado en el art. 129 de la carta magna: allí se dispuso, en respeto al esquema constitucional adoptado por la Nación (art. 1C.N) de un sistema de gobierno basado en la forma representativa y republicana. De ese modo, se dotó a la Ciudad de un régimen de gobierno autónomo, con facultades de legislación y jurisdicción y un poder ejecutivo –jefe de gobierno- elegido por los habitantes de la Ciudad. A su vez, la manda constitucional dispuso la convocatoria de los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires para que mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten la norma fundamental que organice el funcionamiento de las instituciones locales. El 30 de septiembre de 1996 se cumplió con ello, sancionado la convención constituyente la Constitución local como estatuto organizativo de la Ciudad de Buenos Aires.

Sin duda la Constitución de la Ciudad, resulta un avance en materia de derechos y garantías, de neto corte progresista, en especial en materia social. No es intención desarrollar aquí esos tópicos, pero sí destacar que dentro de los derechos consagrados se encuentra sin duda, el de los ciudadanos a los que se les impute la comisión de una falta, de ser sometidos a un proceso judicial, que debiera regirse por Leyes que recepten los lineamientos constitucionales expresamente previstos para los procesos judiciales en general y para la materia de faltas en particular.

En materia de faltas, de modo expreso en la cláusula transitoria duodécima, la voluntad del Constituyente quedó expuesta al disponer una reforma integral del sistema vigente en aquellos tiempos.

Así se facultó al Jefe de Gobierno, a “... constituir los fueros Contencioso Administrativo y Tributario, Contravencional y  de Faltas y los demás que fueran menester para asegurar el adecuado funcionamiento del Poder Judicial, crear los tribunales que resulten necesarios y designar en comisión a los jueces respectivos. La constitución del fuero Contravencional y de Faltas importará la cesación de la Justicia Municipal de Faltas creada por ley 19987 cuyas causas pendientes pasaran a la Justicia Contravencional y de Faltas....” 

De la norma en análisis se desprende que ha sido intención trasmutar un proceso administrativo por otro de orden judicial al disponer el cese de la Justicia Administrativa con funciones jurisdiccionales[1], por otro en donde el procedimiento debiera transitar ante el Poder Judicial local, más precisamente ante el Fuero Contravencional y de Faltas.

Ello significó un cambio inédito en materia de juzgamiento de infracciones que pasaban de ser, investigadas, juzgadas y sancionadas por la misma administración -que actuaba simultáneamente como acusador y juez-, a un régimen legal y procesal respetuoso de las distintas garantías constitucionales previstas en al art. 13 de la carta magna local, especialmente las del sistema acusatorio y juez imparcial, que sin duda redundan en beneficio del imputado sometido al proceso judicial. Recuérdese que en el proceso previsto en la Ley adjetiva nº 19691, ya derogada, el infractor era sometido a un procedimiento de neto corte inquisitivo, donde el “juez” era quien instruía el proceso, celebraba el juicio y dictaba sentencia, actuando de este modo como juez y parte. En este esquema y sin desconocer que las leyes adjetivas y sustantivas preveían derechos que protegían la defensa en juicio del imputado, lo cierto es que rara vez, ante la ausencia de defensa oficial, el justiciable conocía y/o ejercía plenamente los derechos acordados en aquellas normas, fundamentalmente por desconocimiento.

En el nuevo proceso ante el Poder Judicial, a la luz del sistema acusatorio consagrado constitucionalmente, el fiscal debe ser quien instruya la causa, acuse o archive el expediente; siendo el juez imparcial, arbitro de la contienda judicial. Por cierto, al ser un proceso judicial originario la defensa de oficio debiera ser obligatoria, sin perjuicio que el imputado desee ser asistido por abogado de la matricula.

De la reseña efectuada surge sólo una conclusión posible. Las faltas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por mandato constitucional, fueron judicializadas.

Nótese, que otra interpretación resultaría contraria al espíritu del constituyente que reflejó en el mismo párrafo aquella voluntad. El primero de ellos, al disponer que “... la constitución de fuero Contravencional y de Faltas importará la cesación de la Justicia Municipal de faltas ...” y a continuación al establecer que: “... las causas pendientes (aún) pasaran a la Justicia Contravencional y de Faltas....”

Se verifica de este modo que todas las faltas debieron pasar a la orbita judicial, aún las que al tiempo de la puesta en marcha del fuero Contravencional y de Faltas tramitaban en la esfera administrativa[2]. Sin embargo lo que resulta tan claro de la lectura de la norma constitucional, en la practica nada de ello ocurrió.

La  transición política - institucional que debió desembocar en el cese de la Justicia Municipal y la creación del fuero judicial que la remplazaría, se extendió más de lo razonable, produciéndose una crisis institucional entre los distintos actores del sistema (Ejecutivo Local - Jueces de Faltas) que desembocó en el cese abrupto de la Justicia Municipal y la creación, (art.7, Ley nº 591), de un nuevo organismo administrativo al que se denominó Unidad Administrativa de Control de Faltas.

Así el mandato constitucional comenzó a desvirtuarse, suprimiéndose un organismo con facultades jurisdiccionales, instalado socialmente entre el habitante común, en el que seguramente constituía uno de los excepcionales casos en donde se producía un contacto directo con el “Juez”, por otro de neto corte administrativo  que actuaría como instancia administrativa única, obligatoria y previa al juzgamiento por parte de la Justicia Contravencional y de Faltas de la Ciudad, respecto de las faltas que tuvieran previstas, como sanción única o autónoma la pena de multa.

Este sistema mixto, si se me permite el término, en la actualidad tiene su inicio ante la Dirección General Administrativa de Infracciones donde el administrado, puede realizar el pago voluntario de aquellas faltas previstas en la norma sustantiva (Ley 451). De no aceptar la falta el presunto infractor puede realizar su descargo frente al Controlador Administrativo que por sorteo se asigne, otorgándosele el derecho, ante una resolución desfavorable para sus intereses, de solicitar el pase a la justicia Contravencional y de Faltas.[3]

Para la integración de los cargos de Controlador Administrativo se previó un sistema de concurso público, que ha consolidado un nuevo organismo administrativo al margen del mandato constitucional. En síntesis, los consituyentes modificaron radicalmente el proceso de faltas, mientras que el poder constituido, (Poder Ejecutivo y Legislativo) menguó aquella voluntad.

Que se entienda, no resulta inconstitucional este sistema mixto, es más en mi fuero intimo entiendo hasta razonable que ciertas conductas, en especial en materia de transito, sean tramitadas ante una vía administrativa previa, que funcione como filtro antes de la instancia judicial.  Pero entiendo que el espíritu del constituyente -realizando una exégesis literal de la norma constitucional- ha sido otro, no resultando, por cierto coherente, suprimir un organismo administrativo por otro de similares características. Insisto, aunque parezca reiterativo, que es la Constitución de la Ciudad la que dispuso que aún las causas pendientes ante la Justicia Municipal pasarán a la Justicia Contravencional y de Faltas, para continuar con su tramite.

A poco más de diez años de la sanción de la Carta Magna, consolidada la Unidad de Control de Faltas, resultaría utópico pensar en concretar el mandato constitucional, menos aún cuando en la actualidad- lejos de generar un debate acerca de que  política pública e institucional en materia de faltas queremos- el Poder Ejecutivo ha enviado a la Legislatura un proyecto de Ley donde se prevé un fuerte incremento en el número de Controladores Administrativos.

Paralelamente otros proyectos en estudio en el cuerpo legislativo, prevén el tratamiento originario ante la Justicia Contravencional y de Faltas, de ciertas faltas que por su gravedad impliquen riego para la salud, salubridad y/o seguridad de la población, las que, en respeto del sistema acusatorio, ingresarían una vez labradas las actas o formuladas las denuncias por parte de particulares, ante el Ministerio Público Fiscal, quien será el encargado de instruir las causas, pudiendo archivarlas cuando defectos formales en las actas impidieran conocer las condiciones de tiempo lugar y modo en que ocurrió el hecho denunciado o cuando el mismo no constituya falta, entre otras. Asimismo, será el Fiscal quien provea las pruebas solicitadas por el imputado conducentes para la resolución del caso, alcanzar un acuerdo de avenimiento con el imputado cuando este reconociera la falta o ante la negativa  requerir la causa a juicio oral.

En este esquema el Juez asume facultades de garantías, controlador del proceso instaurado por el Ministerio Público Fiscal, como asimismo Juez del hipotético juicio oral y público, en donde a diferencia de los antiguos Jueces de Faltas, se constituye en arbitro del caso que se le presenta. A diferencia de lo que ocurre en sede administrativa, se prevé un cuerpo de defensores oficiales para la asistencia técnica del imputado. Sin duda resulta ser más saludable y un adelanto significativo, un proceso judicial dotado de garantías constitucionales las cuales son custodiadas por Jueces ajenos a la instrucción de la causa, que los expedientes que tramitan ante la administración.

El análisis precedente, mezcla de una historia no tan reciente y un futuro incierto en la materia, demuestra lo poco que se ha avanzado en una discusión seria en materia de faltas en la Ciudad. La cantidad de accidentes de transito, año tras año se incrementa de modo alarmante, siendo producto en su gran mayoría de faltas a las normas que regulan la circulación vehicular. Sin duda, las alternativas utilizadas a fin de modificar el modo de conducir han fracasado, insistiéndose con disuadir aquellas conductas disvaliosas con la aplicación de penas, generalmente de índole económico,  mas gravosas.

Quienes llevamos algunos años en este tema, hemos observado como la mayoría de las administraciones han visto a las faltas como un recurso recaudatorio, implementándose nulas o inexistentes políticas públicas en la materia. Generalmente detrás de una catástrofe se toma conciencia que con una prevención adecuada pudieran evitarse las mismas. Para punir severamente el Estado antes debe educar, concientizar a la población de los posibles y permanentes riesgos generados en conductas negligentes sumamente frecuentes y habituales, cuyas consecuencias pueden alcanzar resultados trágicos y no deseados que en oportunidades tiene su inicio en una falta a distintas normas administrativas. Locales sin habilitar, alimentos contaminados, matafuegos descargados, vehículos con desperfectos técnicos o mecánicos, son algunas acciones que en el comienzo de su ejecución u omisión pueden culminar en daños irreversibles a la vida, salud e integridad física de los habitantes de la Ciudad.

En síntesis, para concluir entiendo que el título utilizado para desarrollar las presentes líneas, refleja sin duda la realidad; el debate se encuentra abierto, tal vez seriamente nunca haya comenzado, por ello concluyo que a diez años de la sanción de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en materia de faltas la ciudad está en deuda. 

 

 

 

 

Dr. Sergio Julián Pistone

Defensor Oficial en lo Contravencional y de Faltas