EL MILAGRO DE LA PRESCRIPCION DE LA ACCION CONTRAVENCIONAL

Por Sandra V. Guagnino y Gabriel Vega*

Planteamiento del problema.

La duración del proceso y los efectos que su indebida dilación producen tanto en el imputado cuanto en el sistema de administración de justicia, han sido desde antaño objeto de preocupación y discusión de teóricos y jueces.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha reconocido, a partir del caso Mattei[1], no sólo la necesidad de lograr una administración de justicia rápida dentro de lo razonable, evitando que los procesos se prolonguen indefinidamente, sino tambien el derecho que tiene toda persona a liberarse del estado de sospecha y de innegable restricción de la libertad que comporta el enjuiciamiento penal, mediante una sentencia que establezca su situación frente a la ley penal, derecho éste vinculado directamente al respeto a la dignidad del hombre y a la garantía de la defensa en juicio consagrada en el art. 18 de la Constitución Nacional.

Aún más enfática, la Corte sostuvo in re Mozzatti[2] que tanto el propósito de afianzar la justicia -expuesto en el Preámbulo de la Constitución Nacional- cuanto las garantías constitucionales de presunción de inocencia, inviolabilidad de la defensa en juicio y debido proceso legal se integran por una rápida y eficaz decisión judicial.

Si la prescripción de la acción es un límite al ejercicio del poder penal del Estado, de forma que transcurrido el plazo previsto en la ley no se puede llevar adelante la persecución penal pública derivada de la sospecha de que se ha cometido un hecho punible concreto[3], el instituto de la prescripción es la herramienta que efectiviza aquellos derechos, y uno de los mecanismos para alcanzar la seguridad jurídica y afianzar la justicia, impidiendo al Estado ejercer arbitraria e indefinidamente su poder de castigar.

No obstante, todos los sistemas procesales prevén causales de suspensión y de interrupción de la prescripción. La interrupción significa que el día en que el hecho interruptivo se produce, se pierde para el imputado todo el tiempo de prescripción ya transcurrido y, a partir de ese momento, comienza a correr nuevamente el plazo original completo necesario para que la prescripción se produzca, mientras que la suspensión implica que, operada la causal indicada, es imposible seguir computando el tiempo que transcurre y que el plazo interruptivo recién podrá continuar su camino cuando haya terminado o desaparecido la causa suspensiva.

La peculiar redacción que el legislador efectuara de las normas contravencionales en materia de prescripción de la acción, ha dado lugar a pronunciamientos que no son compatibles con una interpretación armónica de las normas locales y nacionales vigentes y generan un sinnúmero de interrogantes que no encuentran respuesta clara.

En efecto, una de las cuestiones principales es la de si en esta materia es aplicable supletoriamente el Código Penal de la Nación[4], y en ese caso, si dicha aplicación es automática e integral, o por el contrario, parcial y limitada sólo a algunas normas penales de la parte general.

Por otra parte, no menos crítica resulta la cuestión de desentrañar cómo juegan los supuestos de suspensión e interrupción de la prescripción, expresamente previstos. En el caso de que el interrogante anterior sea resuelto a favor de la aplicación supletoria, deberíamos resolver cómo compatibilizar las normas del Código Penal con las del Contravencional, de modo que formen un sistema coherente, por las distintas consecuencias que se asignan en uno y otro cuerpo normativo, por ejemplo, a la incomparecencia del imputado.

Las respuestas a estos interrogantes estarán necesariamente influenciadas por la posición que se adopte en relación con los fundamentos de la prescripción, lo que a su vez nos conduce a confrontar si aquellos son idénticos tratándose de delitos y contravenciones, y esto último impone una toma de decisión acerca de la naturaleza jurídica del derecho contravencional.

Finalmente, y si se parte de una concepción que no reconoce diferencias ontológicas entre delitos y contravenciones sino, por el contrario, una distinción meramente cuantitativa entre ambos, también deberemos inquirir si los plazos previstos en nuestra normativa local dan cuenta de o bien respetan la necesaria proporcionalidad inherente a esta distinción cuantitativa, como, asimismo, si la inexistencia de un plazo absoluto de prescripción, cumple los requerimientos mínimos de un Estado de Derecho[5].

Fundamentos de la prescripción.

Una de las cuestiones más debatidas es la referida a la naturaleza jurídica de este instituto. Los estudios que han abordado el tema “permiten demostrar la inexistencia de un criterio que pueda ser considerado autosuficiente”[6], pudiendo distinguirse tradicionalmente los fundamentos de contenido material (el paso del tiempo habría logrado por sí mismo, o bien la recuperación de la tranquilidad social alterada por el hecho punible, o bien se habrían cumplido “naturalmente” los fines de la pena -corrección, enmienda y evitación de otros delitos-, o bien la aplicación tardía de la pena carece de efectos intimidantes y reaseguradores de las normas básicas de la sociedad)[7], los fundamentos de contenido procesal (el tiempo transcurrido afecta la posibilidad de garantizar un juicio “justo”, o bien revela el desinterés o la incompetencia del Estado en la persecución y castigo del hecho) y los fundamentos mixtos (que sostienen que la prescripción es una causa jurídica material de extinción de la acción penal, prevista como un obstáculo procesal)[8].

Righi[9] distinge además los fundamentos vinculados a la tutela de derechos fundamentales desarrollados por Binder[10] y Pastor[11], quienes les asignan por eso mismo a dichas normas carácter material.

La postura más aceptada en nuestro medio, tanto legislativa como teóricamente, es que las normas en materia de prescripción tienen carácter material y pertenecen a la esfera de competencia del derecho penal, en virtud de su función extintiva de la potestad represiva estatal[12]. El legislador contravencional de la Ciudad se hizo eco de la tesis mayoritaria, tratando la prescripción en la ley Nº 10 de fondo, mientras que la Cámara Contravencional sostuvo que “habida cuenta que se trata de una cuestión de orden público, cabe presumir juris et de iure que el Estado ha perdido interés en la represión de la conducta presuntamente contraventora”[13].

Las normas locales vigentes.

En materia contravencional rigen todos los principios, derechos y garantías consagrados en la Constitución de la Nación[14], en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires[15], en los Tratados de Derechos Humanos que formen parte de la CN y en los demás Tratados ratificados por la Nación (art. 3, Código Contravencional[16]).

Por su parte, la Constitución de la Ciudad, en su art. 10 ratifica la supremacía de la CN, las leyes de la Nación y los Tratados internacionales, reconociendo expresamente que los derechos, declaraciones y garantías allí consagrados y la propia Constitución local se interpretan de buena fe y que aquellos no pueden ser negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su reglamentación y ésta no puede cercenarlos.

No cabe duda entonces, de que constituye derecho vigente en la Ciudad la norma contenida en el art. 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), que establece el derecho de toda persona a obtener del juez o tribunal competente una decisión jurisdiccional en un plazo razonable, frente a cualquier acusación penal formulada en su contra, .

El Código Contravencional (Ley 10, del 9/3/98) establece que las acciones y penas se extinguen por muerte, por prescripción, por cumplimiento de la pena, por reparación del daño particular o social causado y por conciliación o autocomposición, homologada judicialmente (art. 30).

En cuanto al plazo en que operaba la prescripción de la persecución, la redacción originaria de la norma fijaba seis meses, término que comenzaba a correr desde la fecha de comisión de la contravención, o de la cesación de la misma, si era permanente (art. 31), plazo que fue luego ampliado a dos años cuando se imputara la comisión de contravenciones de tránsito, por la ley modificatoria Nº 42, de julio de 1998.

Finalmente, por ley Nº 162 se sustituyó el art. 31 de la ley 42, el que en adelante dispuso que la acción prescribe transcurrido un año desde la fecha de comisión de la contravención, o de la cesación de la misma, si fuera permanente, excepto cuando se impute la comisión de contravenciones de transito, en cuyo caso el plazo es de 2 (dos) años. El curso de la prescripción se suspende por la incomparecencia injustificada del presunto contraventor/a a las citaciones legalmente previstas. La audiencia prevista por el art. 46 de la ley  12 interrumpe la prescripción de la acción.

Aplicación supletoria del Código Penal.

La Cámara de Apelaciones en lo Contravencional ha sostenido la vigencia, en materia contravencional, de lo dispuesto en el art. 67 párrafo 4° del Código Penal, que establece que “La prescripción se interrumpe por la comisión de otro delito o por la secuela del juicio”, atento la remisión del art. 10 del Código Contravencional, que dispone que “las disposiciones generales del Código Penal de la Nación son aplicadas supletoriamente siempre que no estén excluídas por este Código”.

Esta afirmación del Tribunal no ha sido, lamentablemente, acompañada de ninguna explicitación de las razones o fundamentos jurídicos que la sostienen y legitiman, lo cual nos conduce a varios interrogantes.

¿Qué quiere decir el art. 10 CC cuando dice que las normas del CP se aplicarán supletoriamente “siempre que no estén excluídas”? ¿Esta exclusión debe ser expresa, vale decir, es necesario que una norma contravencional diga "No rige el art. 67 del Código Penal" para que su aplicación esté proscripta? Ello nos llevaría a sostener que las únicas normas no aplicables supletoriamente son las referentes a la tentativa, siendo el mismo art. 10 CC el que dispone que aquella no es admitida en materia de contravenciones.

¿Sería esta una interpretación razonable? No lo parece, porque esto demandaría al legislador la sanción de una especie de "artículo negativo", que debería incluír una lista completa, exhaustiva y taxativa de aquellas disposiciones expresamente excluídas e inaplicables. Tampoco ha sido ésta la técnica habitual seguida por el legislador argentino, el que por el contrario, ha optado por aquella otra según la cual la aplicación supletoria es posible en la medida en que la norma suplente no se oponga al cuerpo normativo suplido. Así, por ejemplo, lo establece el art. 6 de la Ley de Procedimiento Contravencional[17] al disponer que "se aplican supletoriamente las disposiciones del código Procesal Penal que rige en la Ciudad de Buenos Aires en todo cuanto no se opongan al presente texto".

Uno podría suponer, empero, que la utilización por el legislador de dos redacciones disímiles para referirse a la supletoriedad -una la del art. 10 del CC, la otra la del art. 6 de la LPC- fue adrede, para indicar la existencia de dos sistemas distintos y contrapuestos en esta materia.

Esto nos obliga averiguar si excluír es algo radicalmente distinto de oponerse. El diccionario[18] nos dice que excluír es dejar de incluir, negar la posibilidad de una cosa, descartarla, agregando que si algo se excluye en relación a otra cosa, significa que ambas son incompatibles. Oposición, por su parte, es la disconformidad, la resistencia o contradicción a lo que alguien dice o hace, mientras que oponerse indica que una cosa es contraria a otra. Ambos términos son, sin duda, equivalentes en el marco de ambas normas jurídicas, y se refieren a que -para ser procedente la aplicación supletoria- debe existir compatibilidad, posibilidad de coexistencia, conformidad y similitud entre el sistema suplente y el sistema a ser suplido.

De ahí, entonces, que deba merituarse en cada caso si las instituciones de uno y otro cuerpos normativos se contraponen. Esa necesaria comparación nos permite concluír que el CC establece un sistema de extinción de la acción completamente diferente del previsto en el CP, pudiendo señalarse entre las más notorias distinciones que:

1)    Mientras en el CC se prevén iguales causales de extinción de acciones y de penas, el CP establece diferentes modos de extinción para cada una de ellas;

2)    Salvo la muerte y la prescripción, las restantes causales difieren en uno y otro caso: el CC prevé como tales el cumplimiento de la pena (art. 30, 3º CC), la reparación del daño (art. 30, 4º) y la conciliación o autocomposición (art. 30, 5º y 33); por su parte, el CP regula como causales de extinción de la acción la amnistía (art. 59, 1º CP), la renuncia del agraviado en los delitos de acción privada (art. 59, 4º) y el pago voluntario del mínimo (o el máximo, según el momento procesal en que se abone la suma respectiva) de la multa conjuntamente con la reparación del daño y el abandono de los instrumentos del delito a favor del Estado (art. 64 CP). Tambien establece que el indulto y el perdón de la parte ofendida extinguen la pena (arts. 68 y 69 del CP).

3)    En materia contravencional la facultad de declarar extinguida la acción corresponde al fiscal, conforme lo dispuesto en el art. 39, 3º de la LPC; tratándose de delitos sólo el juez puede declarar extinguida la acción (art. 334 y 336, 1º CP).

4)    La extinción de la acción durante la instrucción del sumario contravencional conduce al archivo de las actuaciones (art. 39, 3º LPC), mientras que si ello ocurre en el sumario penal, la consecuencia es el sobreseimiento del imputado (art. 336, 1º CP).

5)    El archivo dictado por el fiscal contravencional no es recurrible por el imputado, mientras que el sobreseimiento sí lo es (art. 337, 2º párr.).

6)    El archivo puede ser dispuesto mediante simple decreto del fiscal, mientras que el sobreseimiento requiere un auto fundado (art. 337, 1º párr.).

7)    Las causales de suspensión y de interrupción expresamente previstas en uno y otro sistemas son absolutamente distintas. Suspenden el curso de la prescripción de la acción penal las cuestiones previas, la comisión de ciertos delitos si el sujeto activo es funcionario público y la quiebra del orden constitucional en el caso de los arts. 226 y 227bis del CP (art. 67 CP); en materia contravencional, la prescripción se suspende sólo por incomparecencia injustificada del imputado a las citaciones legalmente previstas (art. 31 CC). Interrumpen la prescripción de la acción penal la comisión de otro delito y la secuela de juicio (art. 67 CP), mientras que la única causal de interrupción de la prescripción de la persecución en el Código Contravencional es la audiencia de debate (art. 31 in fine CC).

Si estas razones no parecen convincentes, cabe recordar que en el despacho de las Comisiones de Asuntos Constitucionales y de Justicia al momento de dictarse la ley 162 que introdujo modificaciones al art. 31 CC, se sostuvo que “la aplicación analógica del Código Penal no parece adecuarse a las particularidades del proceso contravencional”[19].

Estas diferencias nos conducen a desechar la posibilidad de que el CP sea  aplicable supletoriamente en forma automática e integral a la materia contravencional. Por el contrario, debe realizarse un detenido análisis de cada una de las normas de la parte general del Código Penal para certificar su compatibilidad con el régimen específico local.

Prohibición de la analogía.

Tal como sostuviéramos ut supra, si las normas sobre prescripción tienen carácter material e integran el derecho de fondo, es imposible aplicar supletoriamente el art. 67 del Código Penal o cualquier otra norma que regule la prescripción de la acción penal a la materia contravencional. La razón es simple: tratándose de derecho material está proscripta la aplicación analógica de las normas, esto es, trasladar una regla jurídica a otro caso no regulado en la ley, por la vía del argumento de la semejanza de los casos[20], en los supuestos en que el efecto de la interpretación analógica amplíe los supuestos de punibilidad y de esta manera genere un perjuicio para el imputado.

La analogía in malam partem está excluída porque lleva a permitir la extensión por obra de la discrecionalidad judicial de la esfera legal de la punibilidad[21] y de este principio se derivan los deberes de interpretación restrictiva y la prohibición de la interpretación extensiva de las leyes penales.

De hecho, el propio art. 4º del Código Contravencional establece que "Ninguna disposición de este código puede integrarse en forma analógica en perjuicio del imputado". ¿Podríamos dudar que al declarar aplicable al proceso contravencional la norma del art. 67 del CP estamos integrando el CC? ¿Podríamos dudar que en ese caso estamos haciendo interpretación analógica? ¿Podríamos dudar que aplicar el art. 67 del CP genera un perjuicio al imputado? Las respuestas a estos interrogantes son negativas.

En primer lugar, no se advierte cual es la necesidad de integrar las disposiciones del Código Contravencional en materia de prescripción, cuando aquel trata la cuestión exhaustivamente en su art. 31, con la nefasta consecuencia de incorporar no sólo el concepto de secuela de juicio como causal interruptiva de la prescripción, sino tambien la comisión de otro delito. Esta integración desestructura completamente el sistema creado por el legislador local, por las razones que veremos más adelante.

En segundo lugar, no caben dudas de que el tipo de interpretación es analógica, ya que la simple letra del art. 31 CC nos permite desechar la existencia de otras "secuelas de juicio" distintas a las allí descriptas: incomparecencia del imputado a las citaciones legalmente previstas y la audiencia de debate oral. Si el recurso a la analogía en el Derecho Penal tiene como efecto directo la ampliación del poder penal del Estado, de modo de eliminar los límites a su ejercicio y permitir que sea utilizado al arbitrio de quien lo manipula[22], podemos afirmar sin hesitación que estamos frente a una interpretación analógica cuando jurisprudencialmente se incorpora la posibilidad de que existan otros actos del proceso que generen efectos interruptivos o suspensivos de la prescripción, tales como el requerimiento de elevación a juicio. Al permitir esta intromisión, estamos flexibilizando los límites impuestos al Estado para el ejercicio de su poder punitivo[23].

En cuanto a la existencia de un perjuicio en contra del imputado, va de suyo que habilitar al estado a que persiga penalmente al sospechoso por un plazo superior al primigeniamente establecido en la norma, opera en contra del sometido a proceso, quien no sólo debe soportar las penurias que el mismo proceso conlleva, sino ademas no ve satisfecho su derecho a obtener una decisión que ponga fin a aquel en un plazo razonable.

El CC también establece que las normas contravencionales deben ser interpretadas en forma estricta (art. 4º in fine), lo cual exige el respeto del "sentido literal posible como límite extremo"[24] de la tarea interpretativa, siendo que lo que está más allá de ese límite es una creación complementaria del Derecho que no puede calificarse metodológicamente como interpretación y que, en la medida en que sirva para fundamentar o agravar la responsabilidad penal infringe el principio de legalidad.

En definitiva, declarar que el CP es aplicable supletoriamente en materia de prescripción de la acción contravencional introduce normas ajenas al derecho contravencional material integrándolo analógicamente en perjuicio del imputado.

Operatividad del art. 67 inc. 4° en materia contravencional. Secuela de juicio y comisión de otro delito.

Declarar aplicable en el procedimiento contravencional el art. 67 inc. 4° del CP, equivale a incorporar a la materia contravencional la comisión de otro delito y la llamada secuela de juicio como causales interruptivas de la prescripción.

La comisión de otro delito no está prevista expresamente en el CC, de manera que ello nos llevaría a una interpretación absolutamente forzada de esa norma: o bien p.ej., cometer un hurto interrumpiría la prescripción de una acción contravencional, o bien habría que extender el concepto de delito del CP de modo tal que incluya a las contravenciones.

La evidente irracionalidad de la primera opción nos exime de tomarla seriamente en cuenta, mientras que la segunda, si bien en menor grado, es igualmente antojadiza, ya que llevaría a concluir que el legislador nacional admitió la posibilidad de que la prescripción de una acción penal se viera interrumpida tambien por la comisión de una contravención, cuya definición en nuestro sistema federal depende de las legislaturas locales, lo cual afectaría fundamentalmente el principio de legalidad, en tanto no habría una aplicación uniforme del Código Penal en el territorio nacional.

En cuanto a la secuela de juicio, cabe destacar que el Código Penal no define su contenido, siendo la doctrina y la jurisprudencia las que han ido delineando los alcances de ese concepto y determinando qué actos del proceso constituyen tal secuela. Esta tarea no ha sido uniforme ni del todo precisa; por el contrario, es una de las áreas en que puede encontrarse mayor diversidad de opiniones y criterios. Actualmente, "se  ha producido una bifurcación casi absoluta entre teoría y praxis"[25]. A nivel doctrinario, la sustitución del Código de Procedimiento en Materia Penal por el régimen procesal estatuído en el Código Procesal Penal de la Nación permitió revisar los criterios vigentes hasta ese momento en la materia e incorporar las enseñanzas de los juristas cordobeses. De ese modo, frente a la posición tradicional que afirma que tanto los actos de la instrucción cuanto los del plenario podían paralizar el curso de la prescripción, surge una posición restringida de la expresión "secuela de juicio" según la cual la voz "juicio" sólo hace referencia al procedimiento principal o etapa de plenario o debate o juicio propiamente dicho. Así, a la interpretación "amplia" que sostiene que son actos interruptivos de la prescripción el llamado a prestar declaración indagatoria, la prisión preventiva, la acusación, etc., se le opone la interpretación "restrictiva" que afirma que ningún acto de la instrucción o investigación preliminar puede tener ese efecto. No obstante, entre los autores que sostienen la tesis restringida existen también divergencias en relación a cuáles actos del "juicio" interrumpen la prescripción. Así, para Righi[26] el primer acto procesal interruptivo es el auto de elevación a juicio, mientras que para Pastor[27] es el auto de citación a juicio dictado por el tribunal de juicio y para Zaffaroni el único acto interruptivo de la prescripción es la sentencia[28].

Pese a estos nuevos rumbos doctrinarios y a que algunos tribunales tomaron partido por la posición restringida[29], la jurisprudencia de la Cámara Nacional de Casación Penal persistió en la vieja y perimida tesis de que los actos de la investigación preliminar podían revivir en su integridad el plazo de la prescripción persecutoria[30].

Siguiendo a esta última y sin adentrarse en un análisis profundo de la cuestión, la Cámara de Apelaciones en lo Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires, sostuvo que la secuela de juicio es todo... acto impulsor del proceso cuando se encuentra ya precisada la pretensión punitiva en relación con persona determinada[31], o bien que se desarrolle dentro del marco de la acusación, defensa, prueba y sentencia, y que otorgue real dinámica e inequívoco impulso persecutorio al proceso, manteniendo en efectivo movimiento la acción penal, poseyendo aptitud interruptora los actos con efectiva dinámica impulsiva respecto del incausado y que movilizan la causa hacia su fin último de actuar la ley de modo inequívoco[32], citando en apoyo de su tesis los votos de los Dres. Berraz de Vidal y Righi, in re “Patat, Juan Carlos s/ recurso de Casación”, CNCP, Sala III, Causa 241, Reg. 3/95.

En cuanto a cuáles son los actos que poseen aquellas calidades, ha sostenido la Cámara que sí produce efecto interruptivo el requerimiento de elevación a juicio, sea que trate del formulado con motivo del juicio abreviado previsto en el art. 43 LPC, sea el simple requerimiento del art. 44 LPC[33].

Pese a no ser el objeto de este análisis, es interesante preguntarse si en el proceso contravencional el requerimiento de elevación a juicio constituye un acto de la instrucción o bien un acto propio de la etapa de juicio. A favor de la primera opción nos inclinaría el hecho de que el art. 44 de la LPC, que establece los requisitos de forma del requerimiento, está incluido en el Capítulo XI titulado "Juicio", lo cual podría llevar a afirmar que este dictamen es, entonces, el primer acto de la etapa de debate, y que, por ende, es una secuela de juicio. Sin embargo, la propia naturaleza del dictamen, su habitual inclusión entrE los actos de la instrucción (como ocurre en el CPP, art. 346) y la circunstancia de que sea recién con posterioridad a aquel dictamen cuando se remite la causa al juez interviniente, quien probablemente tomará conocimiento de la existencia del proceso en ese preciso momento, nos lleva a sostener que pese a su ubicación normativa se trata de un acto esencialmente instructorio, ya que es el que pone fin a la investigación preliminar. La cuestión no es de sencilla resolución, pero su tratamiento sin duda excede el objeto de este trabajo.

No obstante, aún cuando se concluya que el dictamen formulado en virtud del art. 44 constituye un acto y tambien una secuela del juicio, la circunstancia apuntada necesariamente exigiría una distinción entre el requerimiento formulado como consecuencia de un juicio abreviado normado en el art. 43 LPC, dentro del Capítulo X "Actuación ante el o la fiscal" -y, por ende, en el marco de la instrucción preliminar-, y el requerimiento de juicio previsto en el art. 44 de esa ley. La Cámara Contravencional soslaya el tratamiento de la cuestión, concluyendo sin más que ambos poseen idénticos efectos en materia de prescripción.

Por otro lado, es cuestionable también el otorgamiento de aptitud interruptiva a un acto emanado no ya del órgano jurisdiccional juez sino del fiscal, que es el encargado de ejercer y promover la acción contravencional pública, y por lo tanto sus actos son siempre actos de parte y por eso mismo parciales. De esta manera, quedaría en manos de la parte acusadora la posibilidad unilateral de interrumpir la prescripción un día antes de que ésta operara, haciéndose el fiscal acreedor de otro año más para obtener prueba en contra del encartado.

La improcedencia de otorgarle a un acto de parte efectos interruptivos de la prescripción es aceptada por la Cámara Contravencional, que sostuvo que no corresponde entender como secuela de juicio a la declaración a la que alude el art. 41 de la LPC, toda vez que la misma no se presta ante el Juez sino ante el Fiscal[34], pese a lo cual el tribunal le otorga esa aptitud al requerimiento fiscal.

Las dificultades y contradicciones señaladas permiten desechar la posibilidad de incorporar la secuela de juicio prevista en el art. 67, inc. 4º CP, como una causa de interrupción de la prescripción de la acción contravencional. De hacerlo, no sólo se estaría incurriendo en analogía in malam partem al recurrir al concepto de secuela de juicio, sino que además se estaría violando el principio de legalidad, al utilizar reglas penales imprecisas que no deslindan con certeza "el ámbito de los comportamientos punibles de aquellos otros que deben quedar al margen de la persecución penal"[35].

Análisis del texto legal.

Suspensión de la prescripción.

El art. 31 CC introduce como única causa de suspensión la incomparecencia del presunto contraventor a las citaciones legalmente previstas. El texto es cuestionable por varias razones.

En primer lugar, la Ley de Procedimiento Contravencional sólo prevé expresamente dos citaciones: 1) la intimación que la autoridad preventora hace al contraventor en el momento mismo del labrado del acta contravencional para que comparezca ante el Fiscal dentro de los cinco días hábiles siguientes (art. 37 LPC), y 2) la citación a la audiencia de juicio del art. 45 LPC. Una interpretación estrictamente literal de la norma, llevaría a quitarle capacidad suspensiva de la prescripción a la citación que el Fiscal dirige al imputado para que concurra a prestar declaración a tenor del art. 41 LPC cuando la causa no se inicia por acta prevencional, sino por denuncia de un tercero o de oficio. Sostener tal posición conduciría  a la extraña consecuencia de que sólo se podría suspender la prescripción en las causas iniciadas por la autoridad de prevención, mas no en las que se inician por denuncia ante el Ministerio Público.

Sin embargo, tampoco sería posible asignarle efecto suspensivo a cualquier citación cursada por este Ministerio,  dado que ello permitiría un funcionamiento arbitrario del instituto, ya que al no encontrarse las citaciones emitidas por el fiscal sujetas a control jurisdiccional, aquel a su arbitrio podría paralizar el curso de la prescripción con el solo trámite de cursar una citación al imputado sin que éste la responda, de modo tal que la prescripción de la acción pasa a tornarse una posibilidad francamente ilusoria. Así se cumple el temor que ya fuera expuesto por Carrara cuando señalara que la víspera de cumplirse el término escribiremos una petición cualquiera en dos líneas para expresar nuestra voluntad de mantener viva la acción y entonces se produce el milagro: esa acción que mañana iba a quedar extinguida vivirá por otros diez años[36].

Una interpretación que podría limitar el ámbito posible de arbitrariedad sería considerar como único caso de suspensión de la prescripción, la primer citación del Fiscal a la audiencia del art. 41 LPC, no así a las posteriores citaciones por ampliaciones de dicha audiencia u otras citaciones posibles –por ej. para la realización de una medida de prueba-. Pese a ello, esta interpretación no evade las críticas ya mencionadas al hecho de que se le otorguen efectos suspensivos a un acto que se verifica en el marco de la etapa instructoria, lo cual es de dudosa constitucionalidad, máxime cuando esta etapa se encuentra a cargo del Ministerio Público y en la cual existe un control jurisdiccional muy limitado, habida cuenta la naturaleza acusatoria de nuestra ley ritual. Como sostuviéramos ut supra, las tendencias doctrinarias modernas promueven tolerar únicamente como casos de secuela de juicio[37], aquellos actos del procedimiento que tienen lugar en la etapa denominada “juicio” en el sentido estricto de la palabra, lo cual no se recepta en la actual redacción del art. 31 CC.

En segundo lugar, es cuestionable desde la óptica de los derechos de defensa en juicio y debido proceso, que se le atribuyan efectos suspensivos a la incomparecencia en sí misma, es decir, a un acto del propio imputado y no del órgano encargado de la persecución o del jurisdiccional. Entendemos, desde una posición mínimamente respetuosa de las garantías procesales, que frente a la incomparecencia del imputado -previa citación legalmente cursada y diligenciada (art. 13 LPC)-, el fiscal debería disponer el comparendo por la fuerza pública (art. 40 LPC) por decreto fundado, con notificación de la defensa –aunque más no fuera al Defensor Oficial- y librar la orden respectiva, siendo esta última la portadora del efecto suspensivo de la prescripción. Desde una posición aún más garantista, lo antes descripto debería ser llevado a cabo por el juez de garantías. En este punto, podrían ser aplicables supletoriamente y en cuanto no se opongan a la naturaleza del proceso contravencional, las disposiciones de los arts. 289, 290, 291 y 292 del CPPN.

En tercer lugar, aún aceptando que la incomparecencia en sí misma pueda ser un hecho que afecte el curso de la prescripción, la asignación de efectos suspensivos es criticable por ser más gravoso este efecto que el tradicional efecto interruptivo que la misma situación de hecho genera en el derecho penal convencional. Así, la incomparecencia del imputado de un delito a una citación  judicial deriva en la declaración de rebeldía y el libramiento de orden de detención en su contra, acto que conforme inveterada jurisprudencia constituye una secuela de juicio, la cual tiene efectos interruptivos de la prescripción, que entendemos son menos gravosos que el suspensivo, ya que limita en forma precisa el nuevo plazo a computar.

En efecto, piénsese en el caso de una persona denunciada por realizar ruidos molestos el día 10/3/2000 y citada por el fiscal para prestar declaración a tenor del art. 41 LPC el día 15/3/2000, que no concurre a la audiencia señalada. A partir de ese instante, se suspende el curso de la prescripción, pero ¿cuándo se reanudará el cómputo? Más allá de que nuestra ley positiva no aporta ninguna precisión al respecto, podría aventurarse (trazandose un paralelo con lo que ocurre en los casos de rebeldía en el CP), que el plazo vuelve a activarse el día en que el imputado sea habido o comparezca a estar a derecho. Suponiendo que esto último ocurra el día 20/3/2020, y conforme al efecto que posee la suspensión, podríamos reabrir el proceso y continuarlo hasta su finalización.

Esto evidencia un claro despropósito normativo en perjuicio del presunto contraventor, no dando cuenta de la proclamada diferencia cuantitativa existente entre el delito y la contravención. Así, si en lugar de realizar ruidos molestos el autor de nuestro ejemplo hubiera asesinado a su padre, y ante su rebeldía se hubiera dispuesto la captura el día 15/3/2000, nos encontraríamos con que tal acto interrumpiría y no suspendería la prescripción, de modo que a partir de ese día y según lo dispuesto por el art. 62 inc. 1° del CP debería contarse quince años (el plazo expiraría el 15/3/2015) y transcurridos aquellos, el imputado ya no podrían ser sometido a juicio por haberse extinguido la acción penal. De este modo, el operador del sistema contravencional cuenta frente al mismo supuesto (ausencia del imputado) con un plazo mucho mayor para perseguir la contravención que el que se dispone para perseguir un homicidio agravado, lo que a todas luces resulta desproporcionado y en modo alguno respetuoso del criterio cuantitativo en virtud del cual se distinguen delitos y contravenciones, además de no corresponderse este excesivo plazo de persecución que la ley local concede a los órganos estatales encargados de practicar la misma con las características sumarias que el propio legislador local procura imprimirle al proceso acusatorio contravencional.

Muestra de esta celeridad y sumariedad lo son el art. 42 CC que habla de la producción sumaria de prueba, la previsión del juicio abreviado en el art. 43 LPC, y la acotación de los plazos previstos en el art. 45 en relación con su similar del art. 354 del CPPN.

En definitiva, poco feliz resulta la fórmula legal, ya que no recepta los fundamentos que la moderna doctrina asigna al instituto en análisis, conforme a los cuales el mismo es el instrumento  jurídico realizador del derecho fundamental a la definición del proceso penal en un plazo razonable[38], tesis esta de la cual se infiere, además, el rechazo absoluto de las causales de interrupción de la prescripción penal basada en actos del procedimiento. Por otro lado, la circunstancia de que la incomparecencia injustificada del imputado no sea un obstáculo de imposible remoción para los órganos estatales encargados de impulsar la acción contravencional, impide que aquél salga beneficiado con un período (exageradamente desproporcionado) durante el cual queda eximido de realizar actividad procesal alguna destinada a revertir la situación, ya que tiene como garantía que el plazo de prescripción se ha detenido y no corre incluso a pesar de su propia ineficacia. En este punto, debemos recordar las palabras de Binder de que tambien la misión de la prescripción es fomentar la actividad estatal realizadora del derecho material, jugando el rol de sanción por el retardo en la resolución, objetivo éste al que ningún modo contribuye la actual redacción del art. 31 CC.

A diferencia de lo previsto por el CC, en los casos de suspensión de la prescripción contemplados en el CP, el denominador común, es que en este caso se trata de circunstancias que impiden a los aparatos estatales encargados de emprender la acción penal ponerla a ésta en marcha con total eficiencia (así, por ejemplo, las cuestiones previas o prejudiciales que deben emanar de otro órgano y que hasta su producción no dejan expedita la vía para el ejercicio de la acción penal. Tal era el caso –hoy inexistente debido a la derogación del delito de adulterio por ley 24.453- de la sentencia de divorcio firme por causa de adulterio de uno de los cónyuges como requisito previo al impulso de la acción penal por ese delito). En estos casos, existen obstáculos cuya remoción no depende de la pura voluntad del Estado.

 Interrupción de la prescripción de la acción contravencional.

Otro tema a considerar, vinculado con la redacción del art. 31 del C.C. es la fórmula escogida por el legislador local para regular lo inherente a la interrupción de la acción contravencional. La norma en cuestión establece que “la audiencia prevista por el art. 46 de ley 12 interrumpe la prescripción de la acción”.

Cierto es que el texto expreso de la ley no resulta del todo claro en cuanto a sus alcances, pues es pasible de dos interpretaciones: o bien la realización de la misma audiencia es la que interrumpe el curso de la prescripción, o bien la citación de las partes a juicio (a la audiencia prevista por el art. 46 de la ley 12) es el acto procesal al que hace referencia la norma. Entendemos que la opción por alguna de estas alternativas, no debe quedar desvinculada de los fundamentos sobre los cuales descansa el instituto de la prescripción.

En este sentido, la interpretación más extrema desde una posición garantista es aquella según la cual sólo la realización misma de la audiencia interrumpiría el plazo de la prescripción de la acción, la cual plantea el inconveniente de reducir sensiblemente el alcance del instituto a extremos tal vez irrazonables. En efecto, de ser adecuada tal hipótesis se debería aceptar que solo revistiría algún sentido práctico el instituto para el caso de que no habiendo concurrido el presunto contraventor a la audiencia de debate, se le reciba declaración por escrito a los testigos y se suspenda aquella hasta lograr su comparendo, corriendo entonces y a partir de ese momento el plazo de un año previsto por el art. 31 del C.C.

Adoptar esa posición llevaría a la contradicción de la norma consigo misma, pues la no concurrencia del imputado al juicio, no siendo más que un supuesto de “incomparecencia injustificada a las citaciones legalmente previstas”, según el primer párrafo del art. 31 CC tendría efectos suspensivos del curso de la prescripción, de modo tal que cabría debatir entonces si opera en este supuesto de hecho una causal de suspensión o bien una de interrupción del curso de la prescripción. Tambien cabría discutir si la recepción de los testimonios y la prueba por escrito ante la ausencia del imputado puede equipararse a la realización de una verdadera “audiencia de debate”, ya que en nuestro sistema legal no está permitido el juicio entre ausentes. Si ausente el imputado, no puede llevarse a cabo el “juicio”, entonces y más allá de las previsiones del art. 46 LPC, nunca podríamos estar frente a una interrupción de la presripción por realización de la audiencia de debate.

La otra posibilidad es que el imputado sí concurra al debate, en cuyo caso el nuevo plazo de prescripción que quedaría activado con el comienzo de la audiencia del art. 46 ley 12, tendría escasa incidencia, ya que los actos del juicio se desarrollan sin solución de continuidad hasta el dictado de la sentencia, de modo que su utilidad se limitaría a impedir que durante la sustanciación de una vía recursiva y hasta el dictado de la sentencia firme opere la prescripción.

Por otra parte, es dable destacar que calificada doctrina en nuestro medio viene sosteniendo que “..queda sin aptitud interruptiva la realización misma del debate porque no es un acto sino múltiples actos que pueden durar semanas o más, y en esencia, debate significa lo mismo que juicio”[39], y de esa manera no queda claro si la prescripción se interrumpe el día fijado para el debate, o bien con la constitución del tribunal y las partes, o bien cuando se da lectura al requerimiento de elevación a juicio, o bien cuando el juez declara “abierto el debate” (art. 374 CPPN, de aplicación supletoria), etc. etc.

Otra lectura del art. 31 del C.C., que es la que nos parece acertada, conduce a interpretar que cuando aquel establece que “la audiencia prevista por el art. 46 de la ley 12 interrumpe la prescripción de la acción”, está queriendo indicar que la citación de las partes a juicio en los términos del art. 45 del mismo cuerpo normativo posee tal virtualidad y no la realización de la misma.      

Esa citación a juicio, a diferencia de “la realización de la audiencia” constituye un acto único, cierto y concreto, que despeja toda duda sobre cual es el momento en que debe computarse producida la causal de interrupción de la prescripción. Por otro lado, en un proceso caracterizado por la abreviación de plazos, el lapso transcurrido entre la citación y la realización del juicio debe ser lógicamente muy breve. Por último, la fijación de la audiencia por parte del tribunal, revela en forma indubitable la voluntad de los órganos del Estado de  avanzar en las instancias del proceso hasta resolver en definitiva la situación del imputado.

Conclusiones.

Tal como sostiene Pastor[40] "más allá de cuáles sean los fines y fundamentos de la prescripción penal, lo cierto es que ella cumple dos funciones imprescindibles dentro de nuestro régimen de enjuiciamiento penal. Por un lado...constituye...el instrumento realizador del derecho fundamental de todo imputado a que su proceso penal se defina en un plazo razonable... por otro lado, la prescripción cumple una necesaria función de estímulo para que los órganos encargados de la persecución pública realicen, si es el caso, la pretensión punitiva estatal lo antes posible, aumentando la eficacia del sistema de control punitivo institucionalizado, bajo la amenaza de perder toda posibilidad de actuación cuando llega la prescripción".

La actual posición jurisprudencial del Fuero Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires anula ambas funciones, permitiendo en primer término la indebida extensión del proceso penal contravencional, flexibilizando los límites impuestos legalmente al Estado en ejercicio de su poder punitivo para, de ese modo, vulnerar el principio de legalidad (arts. 1, 18 y 19 CN; arts. 1, 13 inc. 3° CABA y art. 4 CC) que exige no sólo que los comportamientos punibles estén descriptos en una ley previa, sino tambien que todas las condiciones de punibilidad estén taxativamente enumeradas, sin reenvío (aunque sea legal) a parámetros extra-legales[41] como el de la secuela de juicio. En segundo lugar, favorece la desidia de los órganos encargados de llevar adelante la acción contravencional y la violación crónica e institucionalizada por parte del estado, del derecho de los ciudadanos a ver resuelto prontamente el proceso penal impetrado en su contra.

Esta jurisprudencia violenta, además, la literalidad de la norma contravencional del art. 31 CC que prevé expresa y taxativamente las causales de suspensión e interrupción del curso de la prescripción, sin que se hayan esgrimido argumentos racionales en su favor (quiza, precisamente, debido a que no los hay).

Aún cuando pueda cuestionarse la constitucionalidad de la disposición contravencional, por cuanto la interrupción o suspensión de la prescripción por actos del procedimiento es violatoria de las garantías de debido proceso, defensa en juicio y del principio de legalidad, como asimismo de los límites impuestos por el Estado de Derecho al ejercicio del poder punitivo, la redacción de la norma local es ciertamente menos vaga e imprecisa que la del art. 67 inc. 4º en tanto esta última remite a la indefinida y enigmática noción de secuela de juicio.

Hasta tanto se acepte la inconstitucionalidad de la causal de suspensión prevista por el art. 31 CC, sería saludable que los operadores del sistema contravencional adopten -mínimamente- una interpretación de las causales de interrupción y suspensión de la prescripción restringida a las taxativamente enumeradas por la ley Nº 10, evitando una interpretación arbitraria y, por eso mismo, contraria a los requerimientos del Estado de Derecho.

Como corolario de todo lo antes expuesto, entendemos que el art. 31 de la ley 12 requiere de una pronta modificación que enmiende las deficiencias apuntadas. En este sentido el camino ideal a transitar por el legislador (aunque por cierto alejado de nuestra tradición jurídica en la materia) pasaría por no admitir ninguna causal de interrupción de la acción contravencional que no fuera la comisión de otra contravención, siendo que entonces se podría admitir como única causa de suspensión el tiempo que demande la sustanciación del segundo proceso destinado a establecer la responsabilidad del presunto contraventor en el nuevo hecho imputado; en ese caso además, se deberá preveer un plazo absoluto de prescripción, con una fórmula similar a la adoptada por la legislación alemana. Entendemos que una reforma en este sentido daría cuenta de la actual corriente doctrinaria que ve en el instituto de la prescripción la regulación de la garantía que posee el individuo a que se resuelva su situación procesal en un plazo razonable, imponiéndose el Estado un límite concreto en la posibilidad de perseguir al imputado de una contravención.-

Este sería el objetivo de máxima de una reforma del régimen de prescripción de la acción contravencional. Hasta tanto ello ocurra, propiciamos una interpretación restringida del texto vigente conforme a la cual se admita como único acto procesal válido con efectos interruptivos la citación de las partes a juicio, o en su caso, la realización misma del debate. Esta interpretación estaría justificada y justa, en el sentido de que “en términos generales o en una situación dada, ha de aceptarse, preferirse, escogerse, perseguirse, precisamente sobre la base de razones”[42].

 

CURRICULUM VITAE

^{GABRIEL EDUARDO VEGA.}

^{Abogado, egresado de la Universidad de Buenos Aires en 1991.}

^{Ingresó a la Justicia de la Nación en 1992, desempeñándose en la Defensoría Oficial en lo Criminal de Instrucción N° 4, el Juzgado Nacional de 1ª. Instancia en lo Correccional N° 11 y el Tribunal Oral en lo Criminal N° 30, y actualmente es Secretario de 1ª. Instancia en lo Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires.}

^{Docente de las Cátedras de los Dres. Baigún y Fellini, en la materia Elementos de Derecho Penal y Procesal Penal, de la U.B.A. desde 1993 y de la Cátedra de la Dra. Rende de Cagide, en la materia Derecho Penal I, de la Universidad de Ciencias Jurídicas del Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina, desde 1995.}

 

SANDRA VERÓNICA GUAGNINO

 

^{Abogada, egresada de la Universidad de Buenos Aires en 1989.}

^{Ingresó a la Justicia de la Nación en 1985, desempeñándose en el Juzgado Penal Económico N° 2; en los Juzgados Nacionales de 1ª. Instancia en lo Correccional N°  2 y 7, en este último como Secretaria de 1ª. Instancia; en el Tribunal Oral en lo Criminal N° 18 como Secretaria de Cámara, siendo actualmente Fiscal de 1ª. Instancia en lo Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires.}

^{Entrenadora en Derechos Humanos de la Asociación Internacional de Mujeres Jueces y la Asociación de Mujeres Jueces de Argentina, en programas de capacitación judicial.}

^{Se desempeñó como docente de la Universidad de Buenos Aires y de la Universidad Católica Argentina, en las materias Derecho Penal, Criminología y Derecho Procesal Penal, siendo en la actualidad docente de la Cátedra del Dr. Virgolini, en la materia Elementos de Derecho Penal y Procesal Penal, de la U.B.A.}