“EL SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO

EN LATINOAMÉRICA Y LA TENSIÓN DE PODERES”

por Santiago Agustín Costa Hoevel*

BUENOS AIRES 2006

INDICE TEMÁTICO

1-    EL  SISTEMA DE GOBIERNO PRESIDENCIAL                                            03

1.1.       Sus orígenes.                                                                                             03

1.2.       Características.                                                                                          05

1.3.       El caso Argentino.                                                                                     06

1.3.1   La constitución legal de un Poder ejecutivo “fuerte”.                           08

1.3.2    La configuración de los caudillos.                                                                      11

1.3.3    La diagramación de Alberdi en las “Bases”.                                         14

1.4       Configuración actual del sistema presidencial en Argentina.                      20

2-    LA DIVISIÓN DE PODERES EN LATINOAMERICA                                     23

2.1.     Configuración de los poderes en las Constituciones

Latinoamericanas.                                                                                    23

2.1.1   El Poder Judicial en Latinoamérica                                                       26

2.1.2   El Poder Legislativo en Latinoamérica                                                  38

2.2.     El Poder Ejecutivo Latinoamericano y la tensión de poderes.         45

3-    CONSIDERACIONES FINALES.                                                                                  59

3.1 Consideraciones de índole Económico-Social.                                       59

3.2 Consideraciones de índole Político-Institucional.                                               60

     4-   BIBLIOGRAFÍA                                                                                                     63

1- El SISTEMA DE GOBIERNO PRESIDENCIAL

“Tenéis necesidad vital de un gobierno o Poder Ejecutivo. ¿Lo haréis omnímodo y absoluto para hacerlo más responsable, como se ha visto algunas veces durante las ansiedades de la Revolución?” (…) “No: en vez de dar el despotismo a un hombre, es mejor darlo a la ley. Ya es una mejora el que la severidad sea ejercida por la Constitución y no por la voluntad de un hombre. Dad al Poder Ejecutivo todo el poder posible, pero dádselo por medio de una Constitución”.

Juan Bautista Alberdi: “Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina”, Capítulo XII, Valparaíso, Chile, 1852.

1.1. Sus orígenes

Cuando las trece colonias inglesas de América del Norte se independizan de la Corona Británica, forman un nuevo país al que denominan como Estados Unidos de América. En miras de la organización política del nuevo país, “los Federalistas” han conservado gran parte de las tradiciones políticas Inglesas, pero al mismo tiempo introdujeron modificaciones que han dado origen al sistema Presidencial de gobierno.

Seguramente, motivados por el espíritu renovador que todo proceso de independencia indefectiblemente trae consigo, han implementado novedosos cambios en las instituciones políticas, que los separan del sistema político jurídico que regía en el país europeo.

Como bien es sabido, cuando surgen a la vida independiente, los países latinoamericanos han adoptado esta nueva forma de gobierno, implementándola en sus constituciones, y ajustando su conformación política al modelo Norteamericano, aunque no siguiendo la orientación congresional que caracteriza a la democracia del norte.

Históricamente, y como sistema democrático de gobierno, el presidencial es anterior al parlamentario, y en la actualidad es el sistema de gobierno que predomina en América Latina. Podemos ubicar como origen del Sistema Presidencial, la Convención de Filadelfia de 1787, que reformó parte de la Constitución de 1776, más específicamente, en relación a la forma de gobierno. Por medio de ella, se adoptó el tipo de gobierno representativo o republicano, mediante elección indirecta del pueblo de un colegio lectoral que eligiera por sufragio y por mayoría absoluta a un “Presidente”.

El mismo, recibió solamente los poderes que tenían que ver con toda la nación de estados. Todos los poderes no dados al gobierno nacional fueron reservados para los estados. En 1789, las 13 colonias, ya convertidas en “Estados”, concluyeron la ratificación de la Constitución de 1787, siendo elegido George Washington, a principios de ese mismo año (4 de marzo), como primer Presidente de los Estados Unidos de América.

El origen del sistema Parlamentario, como sistema democrático de gobierno, es más difuso. Es innegable que el origen del parlamento, como institución, se encuentra en Europa, y especialmente en Inglaterra, en donde los reyes convocaban y presidían el parlamento. Esta institución cumplía sobre todo funciones judiciales, económicas y presupuestarias. Su origen no se puede interpretar como un intento de instaurar sistemas políticos democráticos. Sin embargo, con el aparecimiento y fortalecimiento de la burguesía en el siglo XVI; con los efectos económicos, políticos y sociales del advenimiento del capitalismo en el siglo XVIII; los efectos directos y mediatos de la Primera y Segunda guerras mundiales en el siglo XX, los parlamentos fueron objetos de cambios considerables, hasta concebirse hoy como los primeros órganos del Estado.

Pero, para ver al Parlamentarismo, como un sistema democrático de gobierno, habrá que esperar hasta la Revolución Francesa de 1789, para que se forme un sistema democrático-parlamentario, que indisolublemente va unido a la división de poderes esgrimida por Montesquieu, en su obra “Del Espíritu de las Leyes”, que más adelante analizaremos.

1.2 Características

En el sistema Presidencial, la separación de poderes es más bien rígida o tajante. En este supuesto, no existen mecanismos de control entre los poderes del Estado, mecanismos que podrían llamarse “clásicos” o “directos”, ni tampoco mecanismos de revocatoria mutua de los mandatos obtenidos. Es por ello que dichos regímenes políticos han desarrollado mecanismos de frenos y contrapesos entre los poderes del estado, buscando así evitar que alguno de ellos adquiera una ilegítima preponderancia sobre los otros, riesgo particularmente frecuente entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.

Los criterios más importantes, para definir a un sistema como presidencial, son los siguientes:

- Elección popular directa o indirecta del Jefe de Estado por un tiempo fijo (por lo general este tiempo oscila entre 4 y 8 años, según la regulación interna de cada estado);

- El gobierno no puede ser designado ni destituido por voto parlamentario. El Presidente además, nombra o sustituye a los miembros del gabinete, prácticamente sin interferencia alguna de otro poder del Estado;

- El Presidente dirige el Ejecutivo. El Ejecutivo es unipersonal, porque no puede haber ningún tipo de autoridad dual. El Presidente es el Jefe de Estado, el Jefe de Gobierno, el Jefe de las Fuerzas Armadas y de la Relaciones Exteriores, pues promulga las leyes y dirige la política interna o externa de la Nación;

 - El Presidente solamente podrá ser destituido por un juicio político, que nunca versara sobre temas políticos, sino exclusivamente sobre su responsabilidad por el mal desempeño de sus funciones.

                      - Existe una clara “independencia” entre los órganos que desempeñan las funciones ejecutivas y legislativas, que proviene inclusive de la propia elección de los mismos por el pueblo, a través del voto directo.

 - Existe también un Órgano Legislativo, llamado Congreso o Poder Legislativo, que aprueba las leyes, pero que no tiene injerencia directa en el Gobierno de la Nación. La cooperación con el Ejecutivo es muy puntual y sin implicar dependencia alguna.

-  Por último, debemos mencionar, la existencia de un Poder Judicial, independiente, que constituye el poder de contralor por excelencia de los poderes de gobierno. La inamovilidad de sus miembros es su característica más sobresaliente, que significa el respeto por su independencia, como poder del Estado. Realiza el control constitucional de las leyes, actuando de esta forma, como límite al Poder Ejecutivo y al Poder legislativo.

1.3 El caso Argentino[1]

El presidencialismo argentino, como sucede con los demás presidencialismos latinoamericanos, estuvo pensado para lograr mantener un poder centralizado, agilizando de este modo la toma de decisiones. Además, la sociedad argentina se formó en una cultura, heredada del imperio español, que tenía un sesgo claramente autoritario y jerarquizante, ciertamente distinta a una cultura de participación e igualdad al estilo norteamericano. Aunque se intentaba imitar el modelo presidencialista norteamericano, el punto de partida para la implantación del régimen era completamente distinto.

En Argentina, no se tuvo en cuenta el modelo presidencialista por ser una de las formas republicanas posibles, sino por ser el más adecuado para la centralización del poder; de hecho, no era seguro hasta finales de 1816, si la forma de estado a implementarse sería republicana o monárquica. Todos estos hechos reflejan una primera característica del presidencialismo argentino, que surgió como un régimen con un sesgo más autoritario o monarquizante, que como fruto de un debate republicano al estilo norteamericano.

Es importante remarcar, que a diferencia de lo ocurrido en los Estados Unidos de América, el principal temor de los padres fundadores estadounidenses, al diseñar su modelo presidencialista, era el despotismo, y en el caso argentino, el principal temor era la anarquía; de tal modo que se necesitaban - al decir de Alberdi citando la frase de Simón Bolívar - “reyes con el nombre de presidente”.

En los Estados Unidos, por su parte, aparecerían los anticuerpos necesarios para contrarrestar una excesiva concentración del poder en manos del presidente. Allí, el Congreso, tanto por el texto constitucional (y las enmiendas) como por la dinámica constitucional, ha desempeñado a lo largo del tiempo una notable fiscalización sobre el Ejecutivo, cuestión que no es muy marcada en el caso de los Presidencialismos Latinoamericanos, como veremos más adelante.

A continuación intentaremos realizar un breve esbozo, desde la observación histórico institucional, sociológica y antropológica, de lo que creemos que fueron los elementos configuradores del sistema presidencial “fuerte” en nuestro país, y de esa idea, que se pensaba –o se piensa-, que la  solución política, y más aún en momentos de crisis, estaba  esencialmente en manos de grandes o excepcionales constructores, o porque subyace un desprecio o desconfianza sobre la racionalidad del pueblo.

El hecho es que en la mayor parte de los momentos de crisis, se creyó que el ejercicio del poder con facultades extraordinarias, unas veces asumidas abusivamente, otras veces otorgadas por el consenso de los órganos encargados de limitarlas, permitiría la salida salvadora del momento crucial.

1.3.1 La constitución legal de un Poder Ejecutivo “fuerte”.

El primer aspecto a considerar, en lo que refiere a este punto, es que la fortaleza del poder ejecutivo en Argentina, es consecuencia de la organización política de la Colonia que precedió a la organización nacional. En aquella época, el modelo de organización política y administrativa predominante era el europeo, y más específicamente el Peninsular.

  El Estado Nacional Soberano, afianzado y asentado, ya en el siglo XVIII en una monarquía absoluta, fue el antecedente remoto de organización política que se implantó en América Latina. En relación al poder que ejercía el Soberano sobre sus súbditos, nada mejor que las palabras de Carlos III, quién además de reconfirmar que el poder real era de origen divino, sostuvo que era una “potencia suprema en lo político que sometía a sí todo lo que la rodeaba”,[2] reuniendo de esta manera todas las funciones del estado: Gobierno, Justicia, Hacienda y Guerra. Es importante rescatar, que el Ejército respaldaba este régimen, ya que por él, varios militares habían llegado al poder.

                                   Como es lógico suponer, esta estructura de poder político, traspasó el Atlántico, y se implantó en el gobierno colonial de América, por trescientos años, que representan casi las dos terceras partes de su historia institucional. Estas “funciones”, que antes mencionamos (gobierno, hacienda, guerra y justicia) fueron ejercidas por los órganos de la Monarquía: Virreyes, Gobernadores, Tenientes Gobernadores, Audiencias y Cabildos.

En el esquema colonial, fueron en primer término los Virreyes, Gobernadores y Tenientes Gobernadores, quienes marcaron la práctica de esta estructura de poder, uniendo a los títulos mencionados, los de Capitanes Generales y Justicias Mayores, de forma que acumulaban de esta manera las funciones de “gobierno, guerra y justicia” (la función de hacienda, se encontraba inserta en la función de gobierno).

No vamos a extendernos en las funciones específicas de cada órgano, ni en cómo era la forma en que funcionaban, ya que dicho análisis sería muy extenso, y nos alejaríamos del objetivo del presente trabajo.

  Volviendo al tema que nos ocupa, se nos pone de relieve, que durante todo el período colonial, hasta la revolución de Mayo de 1810, predominó el poder centralizado en la Corona Española. La Potestad legislativa, tanto en España como en las colonias radicó exclusivamente en la Corona o en autoridades delegadas de la misma.

El otorgamiento de cargos públicos tuvo siempre el carácter de regalía, de graciosa concesión de poderes conferidos por el Rey, y aunque la tecnificación de la burocracia exigió ciertamente un reparto, relativamente preciso de competencias entre distintas autoridades coloniales, esto no significó la intención de reconocer otros poderes distintos al del soberano, si bien la existencia de varios poderes. Muchos menos, este reparto de competencias estaba basado en establecer un equilibrio político entre las distintas autoridades u organismos.

Estos otorgamientos y/o reparto de facultades estaban basados en un sentimiento de desconfianza, implantando a través de ellos un sistema de trabas y recíproco control, más que una planificación política ordenada de autoridad, ya que cualquier colisión o conflicto entre las autoridades de las colonias por razón de competencias, debía ser resuelto por la Corona.

Esto subraya de manera marcada, la idea de que todo el poder estaba concentrado en el Rey, y que de él emanaba todo el poder ejercido por sus delegados. Todo funcionario de las colonias no tenía poder propio, de modo que podemos concluir que, a pesar de las apariencias formales, existió un régimen de confusión de poderes, de poder centralizado y absoluto, pudiendo el Rey cambiar las leyes que regulaban la titularidad y ejercicio de los poderes que él mismo había delegado.

Este sistema político, cuyo pequeño esbozo realizamos en los párrafos anteriores, contaba con un sistema de controles y responsabilidades. Pero a decir verdad, en razón de la influencia territorial, geográfica, económica y social de cada región, y dadas las grandes distancias que separaban una jurisdicción de la otra, conformando extensas zonas geográficas, los gobernantes, movidos por el afán de enriquecerse y dominar, y con una gran astucia por convertirse en únicos “señores feudales” de su región, modificaron en muchos casos la vigilancia moral, permitiendo el uso de funciones que admitían un amplio margen de abusos.

Es así, como se fueron consolidando “autoridades regionales fuertes”, enmarcadas en familias, que por muchas décadas, fueron beneficiadas por los otorgamientos de facultades que antes mencionáramos, y se fueron configurando como “caudillos” de la región, surgiendo de esta manera una nueva aristocracia que comenzó a pugnar por el poder político, especialmente luego de la Revolución de Mayo de 1810, y de la Declaración de la Independencia en 1816, proceso de pugna que fue causa común en todos los estados americanos que alcanzaban sus propias independencias.

En el punto siguiente analizaremos como se fue configurando esta nueva imagen del poder político que fueron los caudillos.

                        1.3.2 La configuración de los Caudillos

La Revolución trae consigo los principios de control y participación en el poder, intentando aplicar un sistema de separación de órganos y división de funciones. Pero, le fue muy difícil eliminar, en un breve lapso, el hábito del ejercicio concentrado de las “cuatro funciones” por parte de los gobernantes, o sus descendientes, que crecieron en el goce y ejercicio discrecional de aquellas.

Además, el desarrollo de la guerra de la independencia los puso en el trance de ir concentrando la conducción política que culminó con la institución del Directorio en 1814, el cual se comprometió con las ideas de la Monarquía Constitucional, creyendo que era el mejor camino para asegurar el orden, sobre la anarquía que comenzaba a vislumbrarse.

Si bien se intentó aplicar la doctrina de Montesquieu, incluyéndola en el contenido de reglamentos, estatutos y constituciones, sin embargo, se fue imponiendo la vieja imagen del gobernante con predominio en el ejercicio de amplias y múltiples atribuciones, concentradas en su propia persona. Más de uno de nuestros caudillos rurales, fueron titulares o hijos de aquellos que ejercieron tales funciones, tal es el caso de Artigas, Juan Manuel de Rosas, Facundo Quiroga y Estanislao López, entre otros.

La vida rural, en los inicios de la configuración del Estado Argentino, comenzó a jugar un papel fundamental en el escenario político. Resultaba dificultoso, gobernar a un millón de personas en un amplio escenario territorial que abarcaba cerca de dos millones de kilómetros cuadrados. Por más que se intentara aplicar la doctrina de Montesquieu, y que existían ya atisbos de consagrar un poder ejecutivo “fuerte”, que luego logrará reconocimiento constitucional en 1853, faltaba todavía mucho camino por recorrer.

Los gobiernos de la primera década revolucionaria ejercieron facultades judiciales, nombraban y destituían magistrados, sentenciaban a pena de muerte a los contrarrevolucionarios, formaban comisiones especiales para juzgar delitos comunes, violando así la garantía del juez natural.

Luego de 1820, las provincias lograron su autonomía, eligieron sus propios gobernadores, y fijaron las normas que las regirían. Es aquí cuando se pone en funcionamiento con más fuerza - ya que en cierta forma es legitimizada por el voto popular - el uso de las facultades extraordinarias y la suma del poder público. Esta práctica, como veremos en el desarrollo de los puntos siguientes, fue sistemáticamente utilizada, a veces a pedido del pueblo y a veces por la fuerza, tanto por los nuevos gobernadores, como también por caudillos, y presidentes, llegando a su uso actual en una forma un poco más atenuada – hablando de la primera de ellas -  debido a los controles ejercidos por los demás poderes del estado.

Volviendo al desarrollo histórico social, las provincias utilizaron esta delegación de poder en sus gobernadores, con el conocimiento cabal de la violación del principio de separación de poderes, y lo justificaron en primer lugar, en la guerra de la independencia, y luego en el desarrollo de las guerras políticas civiles, que ponían en jaque el ejercicio normal de los órganos regulares.

“Se calificó como facultades extraordinarias la práctica, por parte del órgano ejecutivo, de las funciones legislativas además de las propias, y se denominó suma del poder público, a la concentración en el órgano ejecutivo  de las funciones legislativas y judiciales”.[3]

Así es como nace un sistema de gobierno autocrático, fundado en un “paternalismo” de quienes tenían la oportunidad de ejercer el poder.  El mayor expositor en nuestra historia de este modo de gobierno, sin duda es Juan Manuel de Rosas, quien siendo gobernador de Buenos Aires en los períodos 1829-1832 y 1835-1852, en ocasión de su asunción, en la Proclama dirigida a las Milicias de la provincia de Buenos Aires, les dice: “Una autoridad paternal, que erigida por la ley, gobierne de acuerdo con la voluntad del pueblo, éste ha sido, ciudadanos, el objeto de vuestros fervorosos votos”.[4] 

Es claro y sintetizador el concepto de Saldías: “Verdad es que precisamente por haberse sucedido una en pos de otra, la época revolucionaria de la Independencia, y la época revolucionaria de la guerra civil, en la República Argentina, el Poder Ejecutivo fue la parte saliente del mecanismo gubernamental, cualquiera que este fuere”.[5]

El indiscutible predominio del “personalismo”, encarnado en la figura del caudillo, es una de las causas determinantes de la presencia del ejecutivo fuerte. Este personaje viene a llenar, en la época del proceso revolucionario, un vacío político institucional, cumpliendo un papel determinante en la historia política, social, cultural y económica del país, como así de todos los procesos revolucionarios de América Latina.

Envueltos por un gran carisma, y aprovechando la falta de una autoridad vigente, estos nuevos conductores sociales, sobre todo rurales, muchas veces sin títulos legales, invocaron un nuevo tipo de legitimidad basada en la representatividad de su propia persona hacia los demás, transmitiendo sentimientos de fidelidad hacia las personas que los seguían, tomando a su cargo, las funciones de intermediación con el pueblo. Muchos fueron los casos, en que su liderazgo fue legalizado formalmente.

Este tipo de personalismo carismático, continuó a pesar del dictado de la Constitución de 1853, la cual atenuó, como antes mencionáramos, el uso de las facultades extraordinarias, sin embargo, hasta nuestros días, y particularmente en el escenario Americano, continúan gestándose ejecutivos fuertes, basados en su carisma y popularidad, símbolos de ardientes aspiraciones populares, que provocan adhesiones de índole irracional y emotiva, sentimental y apasionada, siendo el mejor exponente de las “masas”. Sin embargo, con el tiempo, realizarán un cambio en el discurso. Lógicamente, no negaran la legalidad y los principios fundamentales del orden constitucional.

Se manifestarán en un escenario cada vez más amplio, con propósitos programáticos más claros o mejor expresados, y encontrarán en los modernos medios de comunicación una vía más fácil de acceder a la multitud. Acercarán el escenario rural al urbano, y la mayor alfabetización hará que su mensaje deje de lado particulares notas de coraje y picardía para expresarse con mayores cuotas de racionalidad que, de todas maneras, las más de las veces serán dominadas por un sentimentalismo no carente de resentimiento social.

Pero, antes de llegar al punto del estado actual del poder ejecutivo, es necesario realizar un pequeño esbozo de cómo fue ideada la Constitución de 1853, siendo indiscutible en su ideación quién lleva el título - bien merecido - de “Padre de la Constitución”, un ideólogo político de la famosa “generación de 1837”, Juan Bautista Alberdi.

                        1.3.3 La diagramación de Alberdi en las “Bases”.[6]

Las "Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina", entre otras, fueron escritas, por Juan Bautista Alberdi, en la ciudad de Valparaíso, en su exilio en Chile. La primera edición de la misma es del 2 de mayo de 1852, y en ella se resume el pensamiento, las creencias e ideas fundamentales, que conforman la estructura básica del pensamiento que Alberdi propuso para la organización institucional argentina, que luego, se plasmó en la Constitución Nacional de 1853.

Es necesario aclarar, que solamente tomaremos el pensamiento de Alberdi en relación al tema que nos ocupa, esto es, “la configuración política de la Argentina como una República Federal, y la forma de gobierno a adoptar”. 

Sintéticamente, Alberdi realiza una gran colaboración, al Congreso General Constituyente que se forme, para fijar las bases de criterio sobre la marcha de la cuestión constitucional, tal como lo menciona en el capítulo I de las Bases[7]. Y agrega, en el mismo capítulo I: “Nos hallamos en la necesidad de crear un gobierno general argentino y una constitución que sirva de regla de conducta a ese gobierno. Pero ¿cuáles serán las tendencias, propósitos o miras, en vista de los cuales deba concebirse la venidera constitución? ¿Cuáles las bases y punto de partida del nuevo orden constitucional y del nuevo gobierno, próximos a instalarse? He aquí -continua- la materia de este libro, fruto del pensamiento de muchos años, aunque redactados con la urgencia de la situación argentina.”

Las Bases fueron escritas por Alberdi para que la Argentina tuviese al fin una constitución republicana capaz de regir en plenitud. Pero, a diferencia de lo que postulaba la teoría clásica de las formas de gobierno, ese principio de legitimidad - el diseño institucional del buen gobierno republicano - era un medio para alcanzar determinados fines espirituales y materiales.

La constitución de las Bases reunía entonces lo que ella tiene de permanente y necesario - la seguridad del orden jurídico, los derechos y garantías, el régimen de gobierno, la soberanía del pueblo - con un explícito paradigma de civilización. Alberdi engarzó una propuesta donde convivían la civilización del individuo y la civilización de las cosas, el orden que nace del ejercicio espontáneo de la libertad y la sociedad del trabajo integrada por el ferrocarril y la industria. Pone en acción a la libertad como creadora de costumbres.

La Constitución propuesta por Alberdi no gira pues en el vacío de una sociedad sin historia y tampoco lo hace en el orden cristalizado y sin destino de una sociedad sin progreso. Por eso la Constitución de Alberdi mira al mismo tiempo hacia el pasado y hacia el porvenir. Del pasado adopta los antecedentes necesarios que habrán de fundirse en una fórmula mixta, mitad unitaria y mitad federal; del porvenir, la constitución propuesta por Alberdi habrá de adoptar el designio de un formidable trasplante cultural capaz de legitimar una nueva historia.

Podemos mencionar un párrafo del capítulo X, que encierra la idea que definimos en las líneas anteriores: “Hoy debemos constituirnos para tener población, para tener caminos de hierro, para ver navegados nuestros ríos y opulentos y ricos nuestros Estados. Los Estados como los hombres deben empezar por su desarrollo y robustecimiento corporal. Estas son las necesidades de hoy, y las constituciones no deben expresar las de ayer ni las de mañana, sino las del día presente.”

Luego de esbozar una línea general sobre el ideario propuesto por Alberdi para configurar la futura Constitución de los argentinos, pasaremos a mencionar los aspectos fundamentales desarrollados por el autor de las Bases, sobre la configuración política de la Argentina como una República Federal, y la forma de gobierno a adoptar.

En relación a la forma del Estado, en el capítulo XXI, Alberdi propone la formula de un gobierno mixto, consolidable en la unidad de un régimen nacional, divisible y dividido en gobiernos provinciales limitados como el gobierno central, por la Ley Federal de la República. “Nuestro país necesita por sus circunstancias” – nos señala en el capítulo XXIV – “de una federación unitaria o de una unidad federativa”.

Alberdi propone tomar como base los gobiernos provinciales, para la creación del gobierno general. Dichos gobiernos provinciales, ya existían desde la época de la Revolución, pero necesitaban un gobierno general que los aunara y comprometiera en una gran nación. Y agrega en el capítulo XXIII: “Para crear el gobierno general que no existe, se ha de partir de los gobiernos provinciales existentes, teniendo muy presente que éstos no consentirán ni contribuirán a la creación de aquél, sino a condición de seguir existiendo, con más o menos disminución de facultades. Son los gobiernos provinciales, los que han de dar a luz al gobierno general.”

Y más adelante, en el mismo capítulo culmina: “La federación lo mismo que la unidad supone el abandono de cantidad de poder local, que se delega al poder federal o central.” (…) “…la soberanía provincial quedará subsistente y respetada en todo aquello que no pertenezca a los objetos sometidos a la acción exclusiva del gobierno general, o sea, todos aquellos que expresamente no atribuya la Constitución al gobierno federativo o central.”

  En resumen, podemos afirmar, que desde el punto de vista normativo, a menudo muy lejos de verdad del régimen federativo, las atribuciones o competencias federales son delegadas y limitadas, mientras que las de las provincias son conservadas, reservadas e ilimitadas, regla básica que surge del art. 121 de nuestra Constitución Nacional.[8]

Abordando ahora el tema de la forma de gobierno, Alberdi no duda en sostener la necesidad de asumir la forma republicana con todas las limitaciones y obstáculos que debe superarse para su implantación. Para él, en América, la república como forma de gobierno, sólo existe en la formalidad de la ley, pero no es una verdad en la realidad, fundamentalmente porque existe un problema cultural que se manifiesta en que el pueblo no está preparado para vivirla. Ello no puede llevarnos a pensar en la monarquía.

Alberdi considera que en épocas anteriores se podía perdonar el hecho de pensar en una monarquía, pero en los tiempos en que escribe las Bases, considera que un pensamiento de esa naturaleza sería imperdonable.

Es así como en el capítulo XII, llega a la conclusión que es preciso “elevar nuestros pueblos a la altura de la forma de gobierno republicana que nos ha impuesto la necesidad y darles la aptitud, que les falta, para ser republicanos. Es preciso mejorar el gobierno por la mejora de los gobernados; mejorar la sociedad para obtener la mejora del poder; y esto sólo puede lograrse por la educación del pueblo, operada mediante la acción civilizante de Europa y todos los medios que ella implica.”

Concluye, el pensador, en el capítulo XIX diciendo: “Esta República requiere un gobierno general permanente, dividido en los tres poderes elementales destinados a hacer la ley, a interpretarla y a aplicarla, constituyendo la democracia, la esencia misma de este gobierno.”

Relacionado con el funcionamiento del órgano legislativo, y teniendo presente la federación mixta propuesta, Alberdi se inclina por el bicameralismo: “Una cámara destinada a representar las Provincias en su soberanía local, y sus representantes serán elegidos por las respectivas legislaturas locales. Otra cuya elección se deba al pueblo de toda la República y lo represente, como si todas las Provincias formasen un solo estado argentino. Es necesario reconocer que, a pesar de las diferencias que existen entre las provincias bajo el aspecto del territorio, de la población, de la riqueza, ellas son iguales como cuerpos políticos. Puede ser diverso su poder, pero el derecho es el mismo.”

“Así tendremos” -señala- “un Congreso general formado de dos Cámaras, que será el eco de las Provincias y el eco de la Nación. Congreso federativo y nacional a la vez, cuyas leyes serán la obra combinada de cada Provincia en particular y de todas en general.”

Por último y para concluir con este breve esbozo del pensamiento de Alberdi, debemos destacar, que en el capítulo XXV, el pensador, se ocupa de la fortaleza y vigor  que deberá tener el poder ejecutivo constitucional, si es que se desea tener un poder ejecutivo de la democracia, de la cual depende la suerte de los Estados de América del Sur. Sostiene también, que el Poder Ejecutivo debe tener todas las facultades que hacen necesarios los antecedentes y las condiciones del país y la grandeza del fin para el que ha sido instituido. De otro modo habrá gobierno en el nombre pero no en la realidad; y, no existiendo gobierno, no podrá existir Constitución, es decir, no podrá haber ni orden, ni libertad, ni Confederación Argentina.

En este sentido expresa que se necesita “…de un presidente constitucional que pueda asumir las facultades de un rey, en el instante que la anarquía le desobedece como presidente republicano...Yo no veo por qué en ciertos casos no pueden darse facultades omnímodas para vencer el atraso y la pobreza, cuando se dan para vencer el desorden, que no es más que el hijo de aquéllos.”

Alberdi se siente obsesivamente preocupado por la organización del Poder Ejecutivo en sí, intra-órgano, más allá de las relaciones inter-órganos que puedan establecerse con los otros dos poderes del Estado, porque en su entender, está firmemente persuadido que de la conformación del Poder Ejecutivo depende nada menos que la suerte de los Estado de América del Sur.

De allí que recordamos, como a otras, la célebre afirmación, - cuyo extracto hemos utilizado como epígrafe al inicio del punto 1 de este trabajo - que se encuentra en el capítulo XXV de las Bases, en la que nos dice: “En vez de darle el despotismo a un hombre, es mejor darlo a la ley. Ya es una mejora que la severidad sea ejercida por la Constitución y no por la voluntad de un hombre. Lo peor del despotismo no es su dureza, sino su inconsecuencia, y sólo la Constitución es inmutable. Dad al Poder Ejecutivo todo el poder posible, pero dádselo por medio de una Constitución.”

Pasaremos ahora a analizar el estado actual del poder ejecutivo en nuestro país, luego de la reforma de la Constitución de 1994.

            1.4 Configuración actual del sistema presidencial en Argentina

La Constitución Nacional reformada de 1994, mantiene el modelo presidencialista adoptado por Argentina en el siglo XIX. Dicho modelo delinea un Poder Ejecutivo unipersonal, que concentra  en su persona las funciones de “Jefe Supremo de la Nación y Jefe del Gobierno, además de ser el  responsable político de la administración general del país” (Constitución de la Nación Argentina 1994, Segunda Parte: Autoridades de la Nación; Capítulo Tercero, Artículo 99.1: Atribuciones del Poder Ejecutivo).

Los ministros y secretarios de Estado son meros asistentes del presidente, quien los designa y remueve libremente, sin que deba mediar para ello la intervención de ningún otro órgano (artículo 99.7 C.N.). La presencia del vicepresidente en el Poder Ejecutivo sólo se efectiviza en el caso de acefalía temporaria o permanente del presidente (artículo 88  C.N.).

El titular del Poder Ejecutivo es elegido por sufragio popular por un mandato fijo, con una duración de 4 años, pudiendo ser reelegidos por un solo período consecutivo (artículo 90 C.N.). Lo mismo ocurre con el Congreso. Ese mandato sólo puede interrumpirse por un eventual juicio político al  presidente, que no puede fundarse en motivos políticos (artículos 53 y 59 C.N.). El Ejecutivo es colegislador, junto con el Poder Legislativo (ver artículo 99. 2 y 3 y el artículo 76 C.N.).[9]

El objetivo principal de la reforma de 1994, entre otros, fue el de reducir el poder presidencial, atenuando las características y funciones del fuerte poder ejecutivo que estaba en boga, y la introducción de la reelección presidencial. Por otro lado, también se buscó reconstruir el sistema político y dotar a la democracia de los mecanismos institucionales que favorecieran a una política de cooperación entre el oficialismo y la oposición.

El presidencialismo originario, ha incorporado elementos no tradicionales a la institución, con la intencionalidad de mitigar una práctica de concentración creciente de atribuciones por parte de su titular. Se dejó para el futuro la tarea de encuadrar, desde la perspectiva del análisis político, la naturaleza del régimen emergente (neopresidencialismo, neoparlamentarismo o régimen mixto), para lo cual habrá de considerarse la incidencia empírica del jefe de gabinete de ministros en el sistema originario. Este tema, hasta la actualidad, nunca ha sido abordado.

Pero haciendo un balance luego la reforma de 1994, el Ejecutivo obtuvo, tras la constitucionalización de los decretos de necesidad y urgencia y del veto parcial, una mayor influencia legislativa. En el curso de los últimos años pudimos constatar la certeza de ese hecho. La amplia delegación de facultades legislativas efectuada por el Congreso en el órgano ejecutivo, y la continua emisión por el presidente de decretos de necesidad y urgencia sobre materias propias de competencia del órgano legislante, ha fortalecido sus atribuciones constitucionales con una intensidad que jamás tuvo antes de 1994.

Tal circunstancia, unida a la dependencia expuesta por los legisladores ante sus respectivos partidos políticos, produjo un serio desequilibrio entre los órganos del poder afectando el rol tradicional del Congreso. A tal punto que, al más débil de los órganos del gobierno (el poder judicial) le correspondió ejercer de manera casi exclusiva la función de control que se inserta en la clásica doctrina de la división de poderes.

Según Sabsay –Onaindia[10], el funcionamiento del sistema presidencial en Argentina en la actualidad, “acentúa de manera marcada la concentración del poder, impidiendo su descentralización y su ejercicio despersonalizado”. Los autores llegan a sostener que se originarían “prácticas autoritarias” desde los mismos poderes democráticos. Esta observación debería tener en cuenta la personalidad de quien ocupe el cargo presidencial, diferenciando entre aquellas atribuciones constitucionalmente asignadas a la figura del presidente por un lado, y por otro, la lectura y el uso que hace el presidente electo de dichas atribuciones.

Sabsay y Onaindia[11] señalan el desgaste que sufre el presidente en un sistema como el nuestro, al cargar con un gran número de demandas con respecto a su persona, en función a sus múltiples funciones. Ello es aprovechado por la oposición (que comienza una tarea de “destrucción”); y sería aún más grave en el caso que las Cámaras se integraran con mayoría opositora. Ello, en algunas ocasiones, impediría al presidente llevar a cabo su programa de gobierno. La disciplina partidaria, sería un elemento más referido a la erosión presidencial. Genéricamente, el sistema llevaría a un alto grado de personalización en el ejercicio del poder, llevando en algunos casos a la ciudadanía a efectuar una correspondencia entre la performance presidencial y el gobierno en su totalidad.

Por otra parte, la figura del Jefe de Gabinete, introducida tras la reforma, con intención de acercarse hacia formas más parlamentarias, e incluso atenuar el exceso de concentración de poder que ha generado el presidencialismo, ha asumido, en la práctica política, una connotación predominantemente administrativa (podría decirse gerencial). Ciertamente esta figura está acotada por la facultad presidencial de remoción del mismo, sin que intervenga órgano legislativo alguno.

Se puede observar entonces, a simple vista, la diferencia abismal con un cargo equiparable a un Primer Ministro de un régimen semipresidencialista, tanto en la teoría como en la práctica política.

En conclusión, el caso argentino ilustra bien, cómo una reforma constitucional puede no lograr instaurar un nuevo equilibrio de poderes y poner en marcha los debidos controles. La clave deberíamos buscarla en el comportamiento de los dirigentes políticos y en factores que remiten a la estructura, organización y funcionamiento de los partidos; al sistema electoral y al funcionamiento del federalismo argentino.

2- LA DIVISIÓN DE PODERES EN LATINOAMERICA

“…dejadme la confianza de que acabaron los personalismos y volvemos a darnos a las ideas. Convenzámonos, señores, de que la adhesión a los hombres no sustituirá jamás la profesión de los principios ni la fe de los convencimientos. El personalismo amengua nuestro progreso, disminuye nuestro volumen, obscurece las banderas y reduce la estatura de las agrupaciones que han de formar las fuerzas vivas de la opinión nacional…”

Roque Sáenz Peña “Escritos y Discursos”, tomo II, p. 23.  (Palabras pronunciadas por él, en 1910, cuando regresa de Europa para ser candidato a presidente de la República)

2.1 Configuración de los poderes en las Constituciones Latinoamericanas

En relación a este punto sólo desarrollaremos la configuración de los Poderes Legislativo y Judicial. Al margen de algunas consideraciones vertidas sobre la configuración del Poder Ejecutivo en Latinoamérica, el desarrollo de éste Poder, se incluirá en el punto 2.2 siguiente.

Es sumamente importante, aclarar, que en este punto 2, en particular, hemos seguido el excelente desarrollo comparativo realizado por Humberto Quiroga Lavié en Las Constituciones Latinoamericanas – Estudio Preliminar, del Departamento de Publicaciones del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 1994, México, DF. Al trabajo realizado por el Dr. Quiroga Lavié, lo hemos actualizado - en los puntos pertinentes – con las últimas reformas de varias constituciones Latinoamericanas producidas con posterioridad a dicha publicación, como también los aspectos importantes que incorporaron las diversas leyes reguladoras de institutos y órganos de los poderes, que necesitaban de ellas para ponerse en marcha, tal es el caso de los Consejos de la Magistratura, Cortes  y Salas Constitucionales, entre otros.

También hemos realizado las correcciones correspondientes en aquellos casos en que distintos institutos o situaciones, fueron modificadas por dichas reformas o por leyes posteriores dictadas por mandato constitucional posteriormente a la obra realizada por Quiroga Lavié, especialmente en las constituciones de Brasil, Chile, Colombia, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela, entre otras.

Realizada esta aclaración, de todas formas iremos citando – en los puntos correspondientes – cuando tomemos el desarrollo del Dr. Quiroga Lavié.

Como mencionáramos en los puntos anteriores, la configuración de los poderes del Estado en los países Latinoamericanos, no es distinta a la configuración que los mismos poseen en la República Argentina, salvo algunas excepciones, como ser los casos de Cuba y Haití, y algunas inclusiones de instituciones puramente parlamentarias, en los sistemas de Perú y Uruguay.

Pero más allá de estas diferencias, podemos mencionar que por lo general, se evidencia en la mayoría de los casos, una tendencia a la preponderancia del poder ejecutivo, sobre los demás poderes del Estado. Esto no es novedad, ya que por lo general, y tanto en el sistema presidencial como en el parlamentario, nunca existió una división “rígida” de los poderes del Estado, aunque varios autores consideren que dicha división es más rígida en el sistema presidencial, que en el parlamentario.

Ya Léon Duguit, en tres artículos publicados en entre 1893 y 1884, estudió la separación de poderes en la Asamblea Nacional francesa de 1791, y advierte que el gobierno parlamentario no se basa realmente en la separación de poderes, un principio que no es realizable como tal, sino que reposa “sobre su colaboración y su solidaridad”. Puso de manifiesto, que el cumplimiento de cualquier función estatal se traduce siempre en un acuerdo de varias voluntades, que implica necesariamente el concurso de todos o de varios de los órganos que constituyen la personalidad estatal Una afirmación de las ideas de cooperación e interdependencia que se hace hoy irrefutable.

Léon Duguit concluirá reinterpretando el principio a la luz del equilibrio de poderes y de “una estrecha solidaridad” entre Asamblea y Gobierno: “Colocar a la cabeza del Estado dos poderes sin vínculo entre ellos, sin interdependencia, sin solidaridad, es condenarlos fatalmente a la lucha; y como de estos dos poderes uno estará necesariamente peor armado que su rival, éste absorberá aquél”[12]

Tampoco es una verdad histórica, que en los Estados Unidos mediante el sistema presidencialista, y en las Constituciones latinoamericanas de su influencia, se introdujera una separación absoluta o estricta de poderes, que nunca llegó a consolidarse en Europa. Lo que si es cierto, es que a través de la colaboración entre los poderes del estado, y los mecanismos de control existentes entre ellos, se llega a una separación atenuada de los mismos. El poder controla al poder. También es cierto - y en cierta medida ya lo dejó entrever Duguit – que si un poder es más débil que otro, puede ser absorbido por él.

En este sentido, es necesario establecer un sistema de frenos y contrapesos que evite que un poder se levante sobre otro. Esta cuestión está muy bien resuelta en Estados Unidos, pero ha fallado y sigue fallando en varios países Latinoamericanos. Esto permite, que la tendencia actual en la mayoría de los países Latinoamericanos, sea la de un predominio del poder ejecutivo, sobre los demás poderes, especialmente sobre el poder legislativo, y con marcada tendencia a personalizar el poder en el Presidente.

2.1.1 El Poder Judicial en Latinoamérica

En cuanto al poder judicial en Latinoamérica, podemos mencionar que prevalece su consideración como un “poder difuso” integrado por los muy diversos órganos judiciales (unipersonales o colegiados) que conforman la planta judicial de cada ordenamiento. Su carácter difuso - es sabido - procede de estar dotado al tiempo tanto de una fuerte independencia interna, entre los propios órganos judiciales, como externa o frente a los demás poderes del Estado.

El Poder Judicial latinoamericano, en el marco del sistema presidencialista que lo gobierna, y aun dentro de la alternativa parlamentaria que ofrece la República de Haití, constituye el poder de contralor por excelencia de los poderes de gobierno. La inamovilidad de sus miembros —sustento de su independencia—, constituye uno de los pilares funcionales que asegura su autonomía decisional.

Veamos como se encuentra regulado este Poder del Estado, en las distintas Constituciones Latinoamericanas.[13]

En Argentina los jueces conservan sus empleos mientras dure su buena conducta (artículo 96), estándole prohibido al Presidente de la Nación ejer­cer funciones judiciales: arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas (artículo 95).

En Bolivia la justicia es gratuita, independiente y los tribunales gozan de autonomía económica. La justicia es pública y se suprime el carácter secreto de la prueba en los sumarios criminales (artículos 116 y 120).

En Brasil la justicia tiene asegurada su autonomía administrativa y financiera, los jueces son inamovibles y vita­licios —hasta los setenta años y luego de dos años en el ejercicio de sus cargos (artículos 95 y 99).

En Chile ni el presidente ni el Congreso pueden ejercer funciones judiciales, ellos no pueden excusarse de ejercer su autoridad aun a falta de ley, y la fuerza pública les debe prestar su apoyo, sin posibilidad de calificar el fundamento de la medida ni su oportunidad (artículo 76 de la Constitución reformada en el año 2005).

En México se consagra la inamovilidad de los integrantes del Poder Judicial (artículo 97).

En Nicaragua la justicia emana del pueblo y será impartida en su nombre y delegación por el Poder Judicial. Los magistrados son independientes y tan sólo deben obediencia a la Constitución y a la ley; ellos se regirán por los principios de igualdad, publicidad y derecho a la defensa. La justicia en Nicaragua es gratuita; la administración de justicia se organizará con participación popular; los fallos y resoluciones judiciales son de ine­ludible cumplimiento para las autoridades del Estado, para las organiza­ciones y para las personas naturales y jurídicas afectadas. La administración de justicia garantiza el principio de legalidad, protege y tutela los derechos humanos mediante la aplicación de la ley en los asuntos de su competencia (artículo 158, 160, 165, 166 y 167).

En Panamá la administración de justicia es gratuita, expedita e ininte­rrumpida; los magistrados son independientes en el ejercicio de sus fun­ciones y no están sometidos más que a la Constitución y a la ley - pero los inferiores están obligados a acatar y cumplir las decisiones de los superiores al revocar las resoluciones proferidas por aquéllos -; las leyes procesales se inspiran en el principio de simplicidad de los trámites, en la economía procesal y en la ausencia de formalismos. La ley arbitrará los medios para prestar asesoramiento y defensa jurídica a quienes por su situación económica no puedan procurárselos por sí mismos (artículos 198, 207 y 212).

En Paraguay la independencia del Poder Judicial queda garantizada. En ningún caso los otros poderes pueden arrogarse funciones judiciales, actos de esta naturaleza llevan una nulidad insalvable. Los que atentaren contra la independencia del Poder Judicial, quedarán inhabilitados para ejercer función pública por cinco años. La ley preverá lo necesario para la defensa de los derechos e intereses de los incapaces, de los ausentes y de los que no tuvieren medios económicos suficientes (artículos 195, 202 y 205).

En Perú la potestad de administrar justicia emana del pueblo. Son ga­rantías de la administración de justicia: la unidad y exclusividad de la función jurisdiccional (no hay justicia independiente, salvo la arbitral y militar); la independencia en su ejercicio; ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes; la publicidad en los juicios penales (se puede deliberar en reserva pero las votaciones son públicas: los juicios por responsabilidad de los funcionarios, los delitos de prensa y los que se reiteran a los derechos fundamentales, siempre son públicos); la motivación escrita de las resoluciones; no deja de administrar justicia por defecto o deficiencia de la ley; el derecho de toda persona de hacer uso de su propio idioma, así como el de formular análisis y críticas a las sentencias judiciales y el derecho a la instancia plural (artículo 139 de la Constitución Política del Perú, reformada por las leyes 26.470 del 12 de junio de 1995 y 26.472 del 13 de junio de 1995).

En la República Dominicana el Poder Judicial se ejerce por la Suprema Corte de Justicia y por los demás tribunales del orden judicial creados por esta Constitución y las leyes, que gozará de autonomía administrativa y presupuestaria (artículo 63, de la Constitución reformada en 2002). Se declara la inamovilidad de los jueces en el art. 63.III.

En Uruguay la justicia será gratuita para los declarados pobres con arreglo a la ley: sean demandantes o demandados. No se podrá iniciar ningún juicio en materia civil sin intentar la conciliación ante la justicia de paz (artículos 254 y 255).

En Venezuela los jueces son autónomos e independientes de los demás poderes públicos; la ley establecerá la carrera judicial, para asegurar la idoneidad, estabilidad e independencia de los jueces (artículo 254 y 255);

En Cuba no se encuentra garantizada la independencia del Poder Judi­cial; por el contrario, los tribunales reciben instrucciones del Consejo de Gobierno, encontrándose subordinados jerárquicamente a la Asamblea Na­cional y a dicho Consejo (artículo 122). Los tribunales son siempre cole­giados y deben velar por "mantener y reforzar la legalidad socialista", así como "elevar la conciencia social del pueblo en tal sentido" (artículos 123 y 127). En dicho sistema se advierte una trastocación en la asignación de poderes: mientras, por un lado, se le otorga la función judicial de declarar la inconstitucionalidad de las leyes a la Asamblea Nacional, por el otro, se le da poderes de gobierno al Tribunal Supremo, al encomendarle la salvaguarda del régimen económico, social y político de la Constitución (artículos 73.c y 123.b).

En la Constitución de Colombia, la adminis­tración de justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancio­nado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.

Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos (artículo 166, párrafo 2º de la Constitución Colombiana, modificado por el Acto Legislativo 3 del 2002).

Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley (artículo 166, párrafo 3º de la Constitución Colombiana, modificado por el Acto Legislativo 3 del 2002).

La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial, (artículos 228, 229, 230).

Es importante mencionar que en varios países Latinoamericanos, existen órganos que apoyan el desempeño del poder judicial. Los Consejos de la Magistratura[14] - experiencia europea utilizada en varios países del viejo continente (en Francia, Italia y Portugal se denominan Consejo Superior de la Magistratura; en España se lo denomina Consejo General del Poder Judicial – artículo 122.1 CE) -, son cuerpos con representatividad intersectorial que cum­plen la función de compatibilizar los tres problemas básicos que presenta el desempeño del Poder Judicial: la politización, la corporatización y la burocratización de ese poder. Dichos órganos, que incluyen representantes tanto del sector político (legisladores o representantes del Ejecutivo), ma­gistrados (elegidos por sus pares) y abogados (elegidos por los colegios profesionales), intervienen en la designación y remoción de los jueces y colaboran en la fijación de la política judicial.

Veamos las Constituciones que los han implementado:[15]

En Perú el encontramos el Consejo Nacional de la Magistratura (de acuerdo a lo normado por La ley 27.368 de noviembre del 2000, que le restituye al CNM la integridad de las funciones otorgadas en la Carta Magna de 1993). Actualmente, los integrantes del CNM, a quienes se les denomina Consejeros, son siete. Cada una de las siguientes instancias elige a sendos consejeros: La Corte Suprema en Sala Plena, la Junta de Fiscales Supremos, los colegios de abogados del país, los rectores de las universidades nacionales y los rectores de las universidades particulares; los dos consejeros restantes son elegidos por los miembros de los demás colegios profesionales del país (artículos 150 a 157 de la Constitución Política del Perú y la reforma efectuada por la ley 27.368).

En Venezuela el Tribunal Supremo en pleno creará una Dirección Ejecutiva de la Magistratura, con sus oficinas regionales, con el objeto de ejercer la jurisdicción disciplinaria judicial sobre los magistrados (artículo 267 de la Constitución de Venezuela de 1.999).

En Colombia el Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en dos salas:

•  La Sala Administrativa, integrada por seis magistrados elegidos para un periodo de ocho años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado (artículo 254.1).

•  La Sala Jurisdiccional Disciplinaria, integrada por siete magistrados elegidos para un periodo de ocho años, por el Congreso Nacional de ternas enviadas por el Gobierno. Podrá haber Consejos Seccionales de la Judicatura integrados como lo señale la ley (artículo 254.2).

En Argentina, a partir de la reforma de la Constitución de 1994, se incorporó el Consejo de la Magistratura, en el artículo 114, que reza: “El Consejo de la Magistratura, regulado por una ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, tendrá a su cargo la selección de los magistrados y la administración del Poder Judicial.

El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que indique la ley. Serán sus atribuciones:

1. Seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas inferiores.

2. Emitir propuestas en ternas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores.

3. Administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la administración de justicia.

4. Ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados.

5. Decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondiente.

6. Dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia.”

Sin entrar en detalles, el problema más grave que plantea la incorporación del Consejo de la Magistratura, es que el mismo se implantó con facultades realmente amplias, como los del sistema Europeo, los cuales ejercen una verdadera “administración de justicia”.

El inconveniente, sin duda, se origina en que nuestro sistema presidencial, ya tiene un poder que ejerce el gobierno del sistema judicial – el Poder Judicial – y este no puede ser gobernado por otro organismo sin violar la independencia del poder judicial, fundamento de gran contrapeso que ejerce en la “balanza” de los controles de poderes del Estado.

A través de la ley 25.669 Ley del Consejo de la Magistratura (publicada en el Boletín Oficial del 19 de noviembre del 2002), legisló y aprobó la creación y el Reglamento del Consejo de la Magistratura. En su artículo 10,  se implementó una solución a la controversia mencionada en el párrafo anterior, ya que se dispuso que el Presidente del Consejo de la Magistratura sea el Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (órgano de mayor jerarquía dentro del Poder Judicial), mientras dure en el cargo de la presidencia de este último.

Además, según su artículo 2, in fine, se dispone que “Los miembros del Consejo, en el acto de su incorporación, prestarán juramento de desempeñar debidamente el cargo por ante el Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.” Queda en parte zanjado, el problema de la gobernabilidad del Poder Judicial, más allá de existir ciertos “roces”, que no vamos a desarrollar en este trabajo, pero que se originan en la situación de implantar – a la fuerza - un órgano de corte netamente parlamentario dentro de un sistema presidencial de gobierno.

Para finalizar con la configuración del poder judicial en las constituciones de Latinoamérica, es necesario hacer algunos comentarios sobre como se encuentra implementada la Jurisdicción Constitucional en las mismas[16]. Para ello destacamos las palabras del gran constitucionalista mexicano Héctor Fix-Zamudio, quién resalta que "el control de la constitucionalidad de los actos de autoridad ha tenido (en dichos países) un desarrollo que podemos calificar de sorprendente”.[17]

La sorpresa se hace patente a partir de la cada vez más creciente y compleja gama de variantes de control de constitucionalidad que se han ido introduciendo en los textos constitucionales (y en las leyes orgánicas que los han completado), hasta hacer de ellos un sistema de control completo (aunque la eficacia depende de las circunstancias políticas de cada país y de la cultura de cada pueblo).

En América Latina existen los tres sistemas de control que nos marca Fix-Zamudio en su obra clásica antes citada: el control difuso (a la manera angloame­ricana), el control concentrado (a la manera europea) y el control legislativo (a la manera colectivista: Cuba, en nuestro caso). Pero también po­demos señalar que hay una gran tendencia por incrementar el carácter mixto de los sistemas de control (coexistencia del sistema difuso y del concentrado), lo cual no hace otra cosa que ratificar la complejidad del sis­tema.

Veamos qué nos dice el cuadro comparativo de las diferentes alternativas de control que se han utilizado, para luego sacar algunas conclusiones. En Latinoamérica se han adoptado dos vías jurisdiccionales concentradas para salvaguardar la supremacía de la Constitución (algunos países también acep­